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1、财政分权理论述评财政分权是指中央政府给予地方政府一定的税收权力和支出责任范围，允许地方政府自主决定其预算支出规模和结构，其核心是地方政府具有一定的财政自主权。学者们一般用地方政府收支占全部财政收支比重、税收控制指数来衡量财政分权水平。实践中，除极少数国家（如新加坡）采取中央一级政府外，几乎所有国家的政府体系都分为若干级别，实行财政分权，区别的只是分权程度的不同。因此，从 20 世纪 50 年代起，许多经济学家从不同角度对财政分权进行了研究。本文拟从财政分权的必要性（即为什么进行财政分权） 、财政职能在各级政府之间划分（怎样分权）和财政分权的后果三个方面对财政分权理论进行梳理。一、对财政分权必要
2、性的研究1.传统财政分权理论传统财政分权理论以蒂布特 1956 年发表的一个关于地方支出的纯理论为标志。蒂布特以前，人们认为公共产品提供存在二个基本问题：一是居民不愿意显示其真实偏好，而从利己出发，具有谎报偏好的强烈动机；二是居民缺乏为选择合适的公共管理者而获取信息的积极性，公共管理者也缺乏有效提供公共产品的积极性1。而蒂布特却认为，上述两个难题并不适用于地方支出（即地方性公共产品的提供） ，因为居民可以通过“用脚投票 ”来显示自己的真实偏好，地方政府必须且有效率提供居民所需要的公共产品，否则居民将迁往最符合他偏好的公共服务，税收组合的社区，这样，政府间竞争就类似于厂商间为了争夺消费者而展开的
3、竞争，竞争的结果是相同偏好的居民自动聚集到某一社区周围，该社区也将有效率地提供公共服务，从而导致资源最优配置。蒂布特之后，许多经济学家从公共产品的层次性与空间特点入手，论证实行多级政府和财政分权的必要性。施蒂格勒在地方政府功能的适当范围一文中提出了“菜单理论”2，用实现资源配置的有效性和分配的公正性来证明地方政府存在的必要性。他认为地方政府相对于中央政府更接近于自己的公众，更加了解本地居民对公共产品的偏好，同时不同地区居民有权选择自己需要的公共产品的种类和数量。当然，他并不否认中央政府存在的合理性，认为对于解决分配上的不平等和地方政府之间的竞争与摩擦，中央政府存在优越性。奥茨在财政分权中提出了
4、“分权定理 ”3，该定理证明了地方政府提供公共产品的优先性，即如果下级政府能够和上级政府提供同样的公共产品，那么由下级政府提供效率会更高。布坎南在俱乐部经济理论中提出了“俱乐部” 理论4。他认为在纯公共产品和纯私人产品之间存在萨谬尔森缺口（Samuelsop Gap，即准公共产品） ，俱乐部理论可以弥补这种缺位，并据此可以确定最优的公共产品数量、税收和俱乐部规模。随着某一个俱乐部（地方政府的类比）新成员的不断增加，一方面，现有俱乐部成员原来所承担的成本就有更多的成员来分担，从而人均承担成本不断下降；另一方面，新的俱乐部成员的进入，会产生新的外部不经济，即产生俱乐部的拥挤。显然，俱乐部的最佳规模
5、应界定在外部不经济所产生的边际成本（拥挤成本）等于新成员分担成本所带来的边际节约这个均衡点上。特里西在公共财政中提出了“偏好误识” 理论5。该理论认为，如果信息完全且经济活动确定，中央政府和地方政府都可以有效率地提供公共产品。但是，中央政府距离居民较远，信息传递存在距离阻隔，产生信息的不完全性和不确定性，因而在提供公共产品的过程中就会发生偏差，存在着失误的可能性，回避风险的居民就偏向于让距离较近的地方政府来提供公共产品。2.新一代财政分权理论新一代财政分权理论以钱颖一和罗兰、温格斯特等为代表的经济学家发表的论文为代表67。该理论从两个方面论证实行财政分权的好处。首先，财政分权有利于硬化地方政府
6、预算，维护市场机制正常运行。在财政分权体制下，信贷由银行控制，地方政府无权干预，因而不能通过无限度地借贷来保护落后企业，从而带来预算的硬化。另外，生产要素可以通过“用脚投票 ”来躲避地方政府的过度管辖和掠夺，因而限制了地方官员的掠夺性行为，从而起到维护市场的作用。其次，促进地方政府竞争，提高行政管理效率。在财政分权体制下，地方政府存在竞争和模仿，如果某一地方政府采取了提高本地区居民福利的政策措施，其他地区居民会以此为依据来对所在地政府的政策进行评价，并通过“用手投票” 或“用脚投票”来反映自己的偏好，因此，标尺效应（yardstick effect）促使同级政府之间相互竞争和学习，从而提高政府
7、部门的运作效率，节约行政管理成本，防止地方政府滥用权力。3.实验联邦主义奥茨、罗森等人提出8，中央政府层次上的政策实验要受到各种政治性障碍的制约，并且只能做一次实验，且要经过较长时间才能产生较好的新政策，从而阻碍制度创新，而地方政府则不存在上述制约。首先，地方政府可以绕过许多政策性障碍，不同地方政府还可以同时进行不同的政策试验。其次，地方政府对当地居民偏好和资源条件更加了解，因而更容易产生创新性政策主张，而且蕴含的制度知识还可能通过地方政府之间的竞争扩散出去，从而间接促进其他地方政府的制度创新，最终促进了公共政策制定上的“技术进步” 。4.其他理论金认为9，如果以集权的方式由中央政府行使所有职
8、责，那么每一位官员会面对过多的工作，由于信息不充分等原因，会使政府机构陷入低效率运行状态。政府职能分级行使，明确划分责权，则可以改善政府机构的工作效率。另外，20 世纪末随着政府治理模式和新公共管理运动的改革，有学者认为财政分权有助于政府善治目标的实现10。另外，财政分权有利于鼓励公民参与，促进民主制度的建立健全。财政分权体制下，居住在不同区域的公民在对不同种类与不同数量的公共产品进行投票表决时，由于范围较小，对投票表决结果影响大，因此公民处于对自身利益的关注，必然更加主动投身公共事务，积极参与地方政府的制定与监督过程，从而促进民主制度的完善。2002 年 OECD 发表一份政策研究报告，提出
9、在财政分权的基础上各级政府应进一步编制由政府、公民社会和立法者三方参与的民主参与制预算11。二、对财政职能和税权在各级政府划分的研究1.关于财政职能的划分财政职能在中央和地方之间的分配问题，是财政分权的核心内容。马斯格雷夫和奥茨都认为，由于地方政府具有提供公共产品的信息优势，但却缺乏经济稳定职能所需的财力和货币政策工具（如发行货币、调整利率） ，没有对主要税种的制订权和调整权，甚至没有自主的借债权；而且经济主体的流动性和地方经济的开放性也会影响地方政府执行收入分配职能和宏观经济稳定职能的效果。基于经济主体的流动性，如果某一地方执行有力的收入再分配政策，将会产生穷人驱逐富人效应；基于地方经济的开
10、放性，跨区域消费和投资导致财政宏观调控政策效应减弱。退一步说，即使地方政府在其辖区内实现了再分配的目标，但在不同辖区内的个人之间仍存在着收入分配上的不均衡，此时还是只能依靠全国统一的分配政策来解决。因此资源配置职能主要应由地方政府负责，收入再分配与经济稳定职能主要由中央政府负责12。近二十年来，许多学者认为地方政府在宏观经济稳定和收入再分配中也应发挥重要作用。首先，大多数情况下，经济主体的流动性并不很强，跨区消费和投资并不常见，个人增长的支出份额主要是用于购买地方性劳务；地方财政政策可能不是强化经济周期，而是倾向于反经济周期，因为地方支出相对稳定，因此在经济过热时期，地方政府积累财政盈余13，
11、在经济衰退时期，则用财政盈余扩大支出，从而充当自动稳定器功能。其次，不少学者认为收入再分配也应是地方政府的职责。波利（Pauly, 1973）认为，之所以执行从富人到穷人的收入转移，是因为富人从穷人因转移后收入水平的提高中获取了效用的提高。如果收入再分配是地方性的，则富人从本社区穷人收入增加中得到的收益远大于从距离自己较远的其他社区穷人收入增加得到的收益，因为这种收益将因空间距离延长而减少，因此，他主张收入再分配职能分散化。鲍德威也强调了收入再分配职能分散化的重要性。他认为，如果人员流动性较小，人员偏好差异较大，期待再分配格局具有帕累托优化特征，那么再分配职能的分权化模式将较为可取14。2.税
12、权划分理论财权的核心是税权。为了落实财政职能在各级政府之间的划分，许多经济学家提出了税权在各级政府之间划分的必要性、原则和根据。关于税权划分的必要性，一般认为应该赋予地方政府相应的税收管辖权，让地方政府自己负责为本地的财政支出融资，这样才能使得地方政府的财政权力和支出责任对等，防止地方政府行使财政职能时不负责任，从而向上级政府转嫁财政赤字风险，以及绕过法律约束，寻找“非正规税” 收入来源，导致财政秩序混乱。关于税权划分的原则和依据，比较有代表性的有塞利格曼的效率原则、恰当原则和适应原则，迪尤的效率原则和经济利益原则，以及马斯格雷夫的六原则理论15 。总结他们的观点，基本可以概括为与稳定国民经济
13、、收入再分配有关的税种，以及税源丰富、税基流动性大的税种划归中央，非流动性的、非再分配的、非周期性的和不可转嫁的税种由地方政府征收。由于蒂布特对传统财政分权理论的奠基性贡献，马斯格雷夫提出了在各级政府之间分配财政职能和政府间税权划分的原则，奥茨对联邦主义结构下财政职能在联邦和地方之间的分配做了理论总结，并首次明确了财产税作为地方公共品融资的主要来源，因此杨之刚把传统财政分权理论称为 TOM 模型。3.转移支付理论 在财政分权体制下，政府转移支付充当着平衡器的功能。各种文献强调了不同层次政府之间转移支付的三种潜在作用：内部化财政溢出效应、地区之间财政均等化和整体税收体系的改善。由于公共产品中的外
14、部性，会导致公共产品提供不足，因此中央政府通过转移支付体系内部化财政溢出效应以扩大公共产品的供给；财政均等化是因为部分地方政府在平均的税收努力下，所获得的收入并不足以满足最基本的公共服务的支出需要，因而由中央政府进行财力补助；整体税收体系改善则是因为由中央政府集中某些财政收入后再进行转移支付，有利于税收职能的发挥和经济效率的提高。一般而言，用于内部化溢出效应和整体税收体系改善的转移支付大都采用条件转移支付，用于地区之间财政均等化的转移支付大都采用无条件转移支付。当然，财政均等化效用存在争议，财政差距有利于创造地区相互竞争的环境，但却有可能导致区域经济发展不平衡、抑制财政贫穷地区组织财政收入的积
15、极性；同时，通过转移支付实现公共服务均等化存在一些现实难题，横向失衡和纵向失衡的差异难以精确衡量， “几乎没有哪个国家能肯定地说他们能精确地衡量这种差异，也几乎没有哪个国家能拿出客观的衡量结果去指导建立转移支付的公式”16。另外，从规范研究的角度出发，提出了有效转移支付需要满足的几个条件：维持地方政府财政收入的充足性、保持地方政府有效的征税和支出控制、促进地方财政均等化、保证转移支付的透明度和稳定性17。三、对财政分权社会经济影响的研究财政分权制度作为国家一项重要的政治经济制度，无疑对社会经济具有广泛的影响。关于财政分权后果的研究，主要集中在以下几个方面： 1.对政府财政竞争影响的研究财政竞争
16、的前提是地方政府相对的独立利益、生产要素的流动和竞争工具的拥有。财政分权体制下，地方政府实质获得了某种程度上的财政自治，从而拥有相对独立利益和财政税收政策的制订权，而一个地方的税收政策和财政支出政策会对其他地方产生外部性，因而财政竞争是财政分权体制下的必然现象。蒂布特模型的本质正是说明通过地方政府之间的财政竞争，迫使其必须且有效率提供地方性公共产品，否则居民将通过“用手投票 ”实施政府换届或 “用脚投票”迁往它处；新一代财政分权理论也说明通过财政竞争迫使地方政府从“攫取之手 ”向“援助之手”转变。Gordon 分析了在资本完全流动的情况下，地方政府为了争夺税基，均衡资本税率将被逼为 018。Zodrow 和 Mieszkowski 分析了在资本完全流动和土地不可流动的情况下，如果各地方政府通过征收资本税提供公共产品，那么公共产品供给将低于有效水平19。最近一些年来，财政竞争理论有了一些新的进展。一是扩展了政府
