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1、“天行健，君子以自 强 不息；地 势 坤，君子以厚德 载 物 ” -周易 2010/11/16第 1 页，共 16 页 第一篇、半月谈： 规划浪费， 难以承受之痛 -半月谈 2009 年第 20 期之专题报道（总第 708 期）看过川剧“变脸 ”节目的人，无不为演员精湛娴熟的技巧钦羡赞叹 。然而，时至今日，随着我国城镇化步伐的加快，这项舞台上的节目却经常在一些城市规划的现实中上演。宏伟建筑刚建好不久，就面临被拆迁的命运；大型广场刚铺设完毕，又传来要被改建的声音；此起彼伏的拆迁让一些文物古迹永远消失在人们的视野中，一些不伦不类的复古建筑却拔地而起城市规划让群众目不暇接的同时，带 来的诸多弊端也日
2、益凸 显。专家指出，规 划浪费现象令人痛心，不仅直接造成了建筑寿命的 缩短、巨额资金的损失以及由兴师动众引发的纷纷扰扰，而且也给政府信用带来深远的负面影响。规划是城乡建设和管理的重要依据，在 经济社会发展中发挥着重要调控作用。小到一座村庄，大到一座城市，都离不开 规划先行。如果没有科学合理的规划，浪费必然随之而至，破坏也不可避免。 规划浪费的原因何在，背后是否有腐败黑洞，城市规划到底由谁说了算本期专题报道试图破解这些困惑我们已久的问题。有多少建筑，可以推倒重来拆了建，建了拆，规划怎能像“变脸”今年上半年，南京市有关部门宣布城西干道即将 “变脸”的消息，顿时引起多方争议。除了“800 多棵大树搬
3、家”“私家车可能禁行”等话题外，争 议的最大焦点是：一条设计寿命 50 年的道路何以在仅仅使用了 10 年之后，就不得不重修？也有声音解释说：南京城西干道当年是低造价解决了大问题，但现在噪音大、 污染大、堵车多、事故多，政府就想到用改建地下隧道的方式，来彻 底缓解这些问题 。据悉， 这一改造所需投资大约为 23.5 亿元。而就在一年前，上海市有关部门 宣布拆除素有“亚洲第一弯”之称的延安路高架外 滩下匝道。当时，这道独特风景线的“拆” 与“不拆”，同样引发了激烈论辩。但在打了一番“口水仗”后，许多人发现：起初 “亚洲第一弯”的设计寿命长达 50 年，却只使用了 11 年就宣告寿终正寝。于是，质
4、疑的声音随之高涨，有人称： “这是不是一种变相浪费呢？”事实上，像南京城西干道、上海外滩下匝道这样的“短命道路”还有很多， 许多城市近年来相继拆除了部分高架桥和立交桥，均远远低于其起初的设计使用寿命。上世纪 90 年代初， 为配套广西南宁邕江大 桥修建的一座立交桥，由于设计不科学，非但没有缓解交通拥堵，反而成了更大的瓶颈 。在勉 强运行 17 年后，当地政府不得不忍痛将这座原规划设计运行时间为 40 年的立交桥拆除。同样的故事在不同的地方“接力上演”。2005 年末， 东北某大城市有关部 门宣布，该市中心休闲广场将重新建楼。5 年前，位于此处的一栋危楼被炸掉，随后投巨资 建设了一座可供市民休闲
5、的现代化大广场。然而，仅在 5 年之后， 这座广场上却又要重新建楼。武汉市总占地 10.8 万平方米的洪山广场也很典型。为给新建的地铁站让路，武 汉市轨道交通建设单位于 2008 年 9 月宣布将拆除这座华中地区最大的城市广场。有资料显示， 8 年前，洪山广场改造修复所花费的资金超过 1 亿元。加上洪山广场 1992 年的建成开放，这块 土地在不到 20 年内已经历 了 3 次大规模“折腾”。相距不到 3 个月时间，武汉市再次 发生了“搭积木”风波：仅仅因 为新建的武汉长江隧道拦住了入口，被誉为“城市名片”的汉派特色风情美食街吉庆街东段几乎成了一条死胡同， 导致客流量急转直下，当地政府 为此不
6、得不斥资 4 亿元将这条改造不到 6年的新街搬迁。拆拆建建中的“浪费账”触目惊心更耐人寻味的是，武 汉长江隧道通 车不到一年，不 仅位于江北的吉 庆街要整体搬迁，而且位于江南的 11 家汽车 4S 店也接到了洪山区三角路村综合改造领导小组限时搬迁的通知，可谓两头不得安宁。“通知 ”的理由是市政府关于城中村综合改造的工作部署。但就在 2003 年前后，原洪山区三角路村成立武 汉三角汽车贸易城园区对外招商，武汉 友芝友、湖北 绅 宝、湖北三环华通等 11 家汽车销售服务企业先后与三角路村签订了为期 18 年的土地租赁合同，每家企业平均投资 3500 万元。据了解，经营 至今， 这 11 家企 业提
7、供就业岗位 2000 余个，年销售额达 20 亿元，年纳税额约 2000 万元， 为 5 万余名客户提供汽车消费服务。湖北三 环华通的一位 负责人在接受记者采访时忧心忡忡：如果全部一拆了之，数千万元的固定资产投资无法挽回，同时会产生一系列连锁反应。在我国中部一座城市，一个新建的居民小区恰好成了当地轻轨规划的必经之路，涉及的 4 栋楼必须拆除。一旦成行，这意味着住了不到 3 年的近 200 户业主将面临拆迁之忧。据了解，小区规划在 2005 年完成，而国家发改委对这一轻轨工程的批复则是在2007 年，小区规划 显然要早于轻轨 。无 论结果如何，这件事情都没有赢家，一方面业主需要重新购买装修房子，
8、另一方面建 设单位要付出一笔巨额赔偿费用，其中的浪费可想而知。国内生活在城市里的人们，大都留有道路“开膛破肚”的记忆：刚铺完供暖管线，又被拉开 铺设供水管线，不久再次拉开铺设煤气管线。以东北一省会城市 为例，2004 年全市挖掘道路 114 条，铺设了 119 公里长的地下管网；仅隔一年，又完成 229 公里长的地下管网建设，挖掘道路达 214 条，许多才填实的道路又被拉开。“天行健，君子以自 强 不息；地 势 坤，君子以厚德 载 物 ” -周易 2010/11/16第 2 页，共 16 页 武汉科技大学城市建筑学院院长符永正教授说， “拉锁路”的出现 ，主要是受城市经济实力和管理体制因素的影
9、响。特别是后者，各种专业管线管理部门体制不一，其投资计划、 时间、资金来源同地方政府不一致，进而导致各管线专业部门盲目建设情况严重，在规划的源头上就已经造成了浪费。由于国内地下管道都采用埋填方式，一旦坏了就要全部挖开，而国外很多地方是开放式的隧道，随时可综合修理。各地城市建设起初都遵循“规划” ，问题的关键在于这些合法的“规划”可以随意更改，最终造成了巨大浪费。 东南大学建筑学院周琦教授仅以拆除一栋楼为例：直接成本包括建筑材料、人工成本、建设的能源消耗等，以及拆迁时需要消耗的能源、材料、人工、建筑垃圾的运放、空气污染、水 电资 源等；在城市变成一个大工地后，对老百姓生活质量的影响，以及改善这些
10、环境需要付出的种种间接成本则难以计数。规划浪费背后的行政成本不容忽视2002 年初，武 汉“外滩花园”这 一经过有关部门立项、审批的住宅开发项目，因违反了国家有关防洪法规被起爆拆除，政府 为此付出了数倍于其上亿元投资的代价；几乎就在同时，备受关注的南京紫金山“观景台” 被人工爆破，数百万元的国有资产白白流失多少年过去，这些远去的爆破声犹在耳 际，警醒各地的 “规划之笔”。近年来，由于 规划问题引发的群体性事件出 现上升的苗头，各地规划建设系统的“群体性上访事件应急预案”也随之出炉。南方一特区城市的法制局曾在一份文件中提到：我市发生的多起住宅小区业主因不满市政道路建设规划而到市政府、省政府、北京
11、市上访，甚至 还发生了游行示威、堵塞交通干道的事件。由规划浪费引发的拆拆建建，使老百姓和 纳税人的血汗钱打了水漂，也给各地政府带来了高昂的行政成本，进而影响政府信用。周琦还有一个身份是美国建筑师协会会员，他说：“我在美国芝加哥市住了 6 年， 芝加哥现在的城市规划是 1887 年做的。芝加哥之前是个小镇，1887 年被一场大火给烧 了，后来就做了一个城市 发展 规划，现在建设还是依照这个规划，没有大的变化，那 张规划大图至今还挂在市规划局里。 ”反观我国绝大多数城市，都或多或少 发生过历史建筑在“规划”中被拆除的事例。南宁市规划局局长封宁说，当初“为了发展” ，根据“规 划”大拆大建，哪想到今
12、天保留老建筑老景 观才是最大的发展，有一些地方保留下来了， “硕果仅存”，或被评为世界遗产，或被列为景观胜地，财 源滚滚， 这让那些拆除老建筑的个 别地方眼红了，又开始投巨资恢复重建。如此不负责任的拆拆建建， 难道不需要深思吗？江苏省海门市委书记曹斌对此表示：“规划浪费是最大的浪费！”近年来，海 门十分注重城市发展规划，斥资 5000 万元做了 28个规划，从城市建 设到建筑风格都涉及，以“ 多留遗产少留遗憾”为目标，要“建一栋大楼树一块丰碑” 。更令人可喜的是，这里的规划都以法规形式固定下来， 专门提交人大 审议，确保从源 头杜绝“ 规划规划、墙上挂挂”的现象。需要指出的是， 城市发展规划与
13、中国的城市化、工业化进程之间 的矛盾，也是当前造成规划浪费的一个客观原因。周琦教授说，我国近 30 年间，城镇人口由 15%左右增长至 45%左右，速度之快令人惊讶，决策层、学 术界对此都没有充分的思想准备。上世纪80 年代，我国很多城镇大规模建设 五六层的房子，没有 电梯、没有停车场、不节能，可 现在城镇要发展，便面临拆迁，大量设计寿命七八十年的房子，还不到 20 年就要推倒重来。谁是规划浪费的“幕后推手”不科学、不合理的城市规划造成了社会 资源的巨大浪费。究竟是什么原因导致了这些“规划”的出笼？又是谁作为“幕后推手”导致了规划浪费现象频频发生？诚然，我国城市化速度之快在世界上没有先例的特殊
14、国情是一个重要的客观因素，但也不能否 认那些造成规划浪费的主观原因。有关专家对此概括为：长官意志导致的“政绩规划”、利益 驱动导致的“商人规划”、盲目崇洋导致的“过度规划”和缺乏法制意识导致的“随意规划”。长官意志过强导致“政绩规划”记者发现，时 下，在一些城市，不具备相关专业素养的市长俨然变成了“首席规划师” 。有关专家指出，权力凌驾于科学之上，地方决策者的长官意志过强，导致“城市 发展观”出现偏差，形成所 谓的 “政绩规划”，是当前规划浪费的关键原因。东南大学城市规划设计研究院总规划师段进教授认为，城市规划容易出政绩，政 绩驱动型的规划又难免不科学，由此造成的浪费比建设中的浪费要大得多。一
15、些地方决策者也想把城市经营好，但其发展观、政绩观出现偏差，对城市的性质、功能定位、发展目标等存在认识误区，贪大求洋，而对城市的品质、品位以及市民的舒适度缺乏应有考虑。为了追求政绩，许多地方不顾实际 盲目跟风严重。段 进介绍说，规划领域在全国范围内已先后经历了几次跟风。一开始是搞开发区，一哄而上；接着搞大广场、大草坪，互相攀比；后来又搞大学城，大中城市都上 马；再后来就搞国际化大都市，纷纷喊出豪言壮语；后来又搞 CBD，连中小城市都在跟风，有的小县城规划 CBD 动辄就搞一两个平方公里，而国外真正国 际化大都市的 CBD 也不过三四平方公里。前段时间流行玻璃幕 墙，一些日照 强烈的城市也在跟 风
16、，带来很多光污染。眼下又开始流行城市生态区建设，一挖几个平方公里的水面，号称“水生态”，其实很多地方是不切合实际的，完全没有必要。“天行健，君子以自 强 不息；地 势 坤，君子以厚德 载 物 ” -周易 2010/11/16第 3 页，共 16 页 在一些城市，城市规划犹如某些 领导手里的橡皮泥，想怎么捏就怎么捏。一些地方政府领导为了追求政绩，盲目 扩大城市规模，急功近利，造就了诸多劳民伤财的 “政绩工程”“形象工程”“短命工程”，甚至出 现边规划、边设计、边施工的“三边工程”。 段进为此深感痛心：“这样单纯为 了政绩而出台的规划怎么可能会符合科学发展观呢？而且，把每个城市都弄得千篇一律，缺乏个性，难以做到因地制宜，从而造成了巨大浪费 ！”地方利益驱动导致“商人规划”一些地方迫于城市发展和市场竞争的双重压力，再加上利益驱动，一味迁就投 资商
