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1、1 导论1.1 研究背景在中国共产党召开的十七届三中全会中明确指出给予农民充分的土地经营权，并保障该权利的实施，保持土地承包关系的长期实行。以自愿原则为基础，以法律为准则的前提下，土地可以被农民通过转让、承包等方式交给其他人使用，允许并鼓励农民采取各种适度的土地经营模式。如果条件允许，地方上还可以开展以合作社、家庭农场等形式的经营方式。在土地经营权转让的期间，农民的承包权益不能受到侵害，农业土地不允许用作除农业以外的其他用途，土地的集体性质不容改变。该政策的出台深入推进了我国农村土地制度改革，表明了我国农地流转问题规模化、法制化，体现了政府参与农地流转的关键作用和角色定位。由于改革开放现代化的
2、逐步加深，经济的快速发展，在我国农村广泛实行的家庭联产承包责任制中出现了许多问题，比如土地资源的细化分散不利于大规模机械化操作，使得农业生产效率低，无法形成专业化、先进化、品牌化的生产经营规模，导致农民的利益受到严重侵害，从而致使农民的收入明显下滑。同时随着城镇化建设步伐的加快以及沙县小吃产业的发展，大量农村劳动力外出从事非农产业，从而导致土地出现大量抛荒浪费现象。因此能够快速的将农村各种资源进行优化整合，提高农民的积极性，改善农村的发展活力是解决“三农”问题的关键之处，其中重点是在于解决现在农村土地制度中存在的问题，鼓励农民进行土地转让，让农村的土地资源获得更加合理的使用。中共中央密切关注三
3、农问题，于 2013 年发布了中央一号文件,这个文件明确的指出：农民的土地经营权向承包大户、农村合作社等多种经营模式转让过程中应受到政府的鼓励和支持。与此同时，农民的承包权利应受到尊重，不能强迫农民进行土地流转，尊重农民的个人意愿。但在中国源远流长的传统文化影响下，土地被视为养老的重要保障，农民普遍存在恋土情节，主要是因为在土地转让过程中存在许多问题，土地市场制度不健全，供需关系信息闭塞，政策保障制度不完善等。这就更需要直接和农民接触的基层政府发挥职能作用，参与到流转过程中提供各项公共服务，有序、有效地推进农地流转，切实保护农民利益，避免土地使用上的短期行为。福建省三明市沙县近些年来制定并实施
4、了一系列土地转让过程中的改革创新措施，优化创新和服务，鼓励并促进土地的流转，为现代化的农业发展提供了良好的环境。直到 2011 年，该县转让了 0.96 万顷的土地，其中有 0.82 万顷的是耕地。农业的规模化、高效化、设施化、生态化和机械化得到了飞速提升，开辟了通过土地转让实现农业现代化的新途径。可以说当前沙县土地流转在全国范围内都处于领先地位。1.2 研究目的和意义 1.2.1 研究目的通过合理的转让过程，土地的价值得到了充分的显现，土地的性质也更加明确的体现出来，我国的土地改革方向将更加坚定的坚持家庭联产承包责任制，并通过土地转让的方式开展现代化农业之路，向土地规模化道路上不断深入。家庭
5、联产承包责任制既有优势又有劣势，其优势是通过将土地经营权和所有权两者分离从而提高劳动人民的积极性。其劣势是在于，这种经营方式是比较分散的，不利于开展大规模和自动化农业，生产成本比较高。因此现在农村开始实行规模化和现代化农业，提升经营生产效率的关键是在于如何进行合理的土地转让。这篇论文将从我国土地流转问题入手，剖析在整个过程中政府所担任的角色以及其职能作用。以沙县为例，通过政府的角度展开对沙县土地转让情况的调查，评价政府参与的情况，以及对沙县土地流转机构进行分析评判，并落实怎样提高政府职能，有利于提出农村土地转让的有关政策。希望通过对沙县的调研和分析找出一条适应全国范围市县土地流转的道路，实现全
6、国农业的现代化发展。1.2.2 研究意义（1）理论意义在国家发展、城市建设、人民生存问题中，土地是最基本的。但是，在全球经济飞速前进的过程中，我国城市取得很大进步，但是广大农村情况受到了忽略，农村发展相对落后，农村土地使用情况较低，三农问题逐渐突出，慢慢的成为农业发展的毒瘤。为了解决这日益突出的一系列问题，我国政府进行了广泛探索，在全国范围内广泛的县市区中进行了农村土地经营权流转的实验性工作，在政策及实践上得到了理想的效果，为以后农村的发展规范化提供有力的证据，在农村土地制度的创新改革，实现社会主义新农村建设以及新型城乡关系上，必须通过加强农村土地经营权的转让来实现。由此可以看出，在土地新政出
7、台之际，政府对于推动农村土地流转起着关键性的作用，特别是在制定土地流转制度、推进农村土地体系建设、建立配套政策等方面，其作用尤为重要。（2）现实意义由于经济的推动，在沙县农村的土地流转的速度、规模和样式上都显现出明显的增加。本文在调研沙县农村土地流转现状、取得的成效，并进行评价和深入分析土地流转过程中政府在角色定位和管理行为方面所起到的作用以及政府农地流转机制的构建，从而促使农村土地转让发生转变，确保土地转让顺利、稳定进行。1.3 国内外研究现状1.3.1 国外研究综述因为每个国家的领导人不同，就会导致各国的政策存在差异，国外主要从土地的归属者和土地交易两个方面来研究土地转让情况。他们通过研究
8、发现，资源配置效率受到产权界定和制度的影响。现在，我们面临的一个重要问题就是事物使用权和经营权的归属问题，政府必须加强对这方面的重视。公共权力的存在影响产权问题，这个影响有好也有坏。克罗迪欧认为国家全面的控制会干扰土地转让情况，可能影响土地使用权的转让，还会出现轻视贫穷农民的情况，他要求政府完善对土地转让情况的管理，为此必须颁布一些法律进行规范从而避免一些问题的出现，比如，1、对土地的各种信息、数据通过计算机进行记录；2、完善土地价格估算的原则；3、在进行土地转让时，给出公正的价格；4、对土地各种权利进行备案。兹维勒曼在对本国土地情况进行研究时发现将土地归个人所有后，因为国家单位、中间商的原因
9、导致花费金钱数目的增多，从而严重降低了成交次数。麦卡从经济学方面研究了这个市场，他提出我们可以把这种交易变得更加透明，人们可以自己进行买卖，但是在这种情况下市场是无法发挥作用的，可能会产生一些波动。所以，政府相关单位可以适当的进行干涉，从而减少一些漏洞的出现。在一些国家中已经大致完成了农业的转型，为此政府还重新颁布了新的相关规定。现在，土地的转让并不是完全不受政府管理的，它还需要在法律的监督下进行，并要受到政府的掌控。主要表现以下四个方面:第一，国家逐渐颁布许多规定，提倡进行土地转让。比如已经提出的农地法 、 农用地利用增进法都对土地转让的详细情况进行了规定，依据实际出现的问题逐渐弥补漏洞。有
10、的国家成立了一种新的公司形式，这个企业不要求获得利益，它受到政府的看管。这个公司主要是对土地进行整顿，他们把整顿好的土地转让给有需要的人，从而建立一个家庭式的农场，并且农场是归个人所有。第二，限制土地租赁的时限。意大利的时间限制是十年，而法国是三十年。这些做法促进了农业生产的稳定发展。第三，重视保护农民权利。例如，日本设立了一些进行中间交易的单位，给农民进行转让时提供帮助。他们可以购入一些可以转让的农地，农民可以租用这些土地。这些单位在进行收集时，必须一次支付十年的费用，但是农民租用他们土地时，可以分开支付，不需要一次支付全部费用，这个政策很大程度上维护了农民的权利。此外，他们还要求农民对自己
11、的土地情况进行登记，从而保证交易的安全。第四，限制使用。法国要求个人所有的农业用地只能进行农业种植，不可以闲置或者用到除农业以外的其他方面。对于闲置的农业用地，国家可以通过金钱买入。还要求土地不可以分开出租，必须保证土地的完整，这些规定很大程度的保护了农业用地。1.3.2 国内研究综述穆兰认为，农户在农地流转中存在三项成本，一是搜索成本，寻找交易对象。二是谈判成本，三是违约成本。所以在交易过程中，农户希望政府介入，提供帮助。刘吉广提到所有的土地财产权利如果是有用的，就必须包括下面几个方面：可以阻止其他人使用、土地是完整的、可以分开、可以向他人出租、可以由后代继承以及土地是不可变的。它存在的基础
12、是，第一，国家单位不可以任意的霸占，必须保证人们的权利是完好的；第二，国家要对人们的权利安全提供保护，禁止危害行为的发生；第三，政府要完善相关的法律制度，并且要求人们按照法律办事。在我们现实生活中，并不是所有的的产权都是高效的，还存在一些缺乏成效。张良悦认为农地流转过程中政府应该一是提供农业技术和公共产品供给，推广新技术，发展信息化，建立农村社保机制。二是增加农产品的加工环节，为农民提供更多的工作岗位。三是保障农民的基本权益和收益。人们通过研究还得到，政府部门在土地转让过程中发挥着重要作用，国家要为农业提供帮助，所以我们需要对政府工作人员的行为进行规范，要充分发挥政府的作用。在土地交易过程中，
13、城镇干部要做实事，给农民提供有力的帮助。卢希望提出政府在农地流转中作为社会秩序调控人角色的缺位，作为公共福利供给人角色的缺位，作为弱势群体保护人角色的缺位。林亮景提到在我国的土地交易过程中，我国政府没有尽到自己应尽的责任，没有做好监督，所以国家必须加强法律规范，颁布完整的规章制度，加强农村土地交易的情况，经常对农村干部的工作情况进行考察，监督他们完成自己的本职工作。国家单位在这个过程担任着非常重要的角色，当地部门必须遵从中央的领导，根据国家的规定从当地实际情况出发，提出实际有效的政策，发挥自己最大的作用。在这个转让过程中，不同级别的部门有不同的分工：乡镇政府扮演了服务角色;它的上一级政府部门担
14、任支配、决定、调解的职位；再上一级政府部门就是制度的规定者以及试验者。在土地交易过程中，政府部门不是成果的受益人。在实际情况中，各个部门需要做到决策调解、提供帮助、实施监督、保护市场安全等工作，政府只有了解自己应尽的责任，看清自己的位置，才可以发挥自己最大的作用。在土地转让交易过程中，研究政府是怎样进行监督和管理。通过对中日和中美情况的对比，我们发现各国在许多方面都存在区别。我们需要逐渐改善我国的情况，就需要设立专门的部门进行监督，完善我国的法律系统;建立信息服务平台；设置组织结构运作系统；加强调控政策的落实工作。张乐天、陆扬则认为当下，我国的农村土地流转速度在不断的加快，收到外界因素的影响，
15、我国当前的农村土地流转出现了多种不同的方式；一是交易平台推动。领导部门要给农民提供相关帮助，增加信息交流通道、完善交易市场和对土地转让过程进行安排等许多方法面，都体现了政府的作用。二是财政杠杆撬动。需要增大对土地转让交易活动的扶持力度，增加土地转让交易的数目，整体规划，合理安排，集中发展，促进农村进步。三是专业大户带动。提倡拥有某种农业生产特长的人员租用更多的土地，用来发扬他的长处，从而带动其他人进步。四是龙头企业拉动。一些与农业相关的公司要想再进一步，就必须租用更多的土地进行生产，这样就会增加土地的使用情况，从而减少土地闲置状况的出现。五是合作组织发动。他们可以把土地转变为相应的股份，也就是
16、说，农民可以根据自己拥有土地的价格占据相应股份，从而加入公司的决策之中。此外，从不同的方面出发，研究人员发现了很多情况。比如，对土地使用权转让情况进行研究，人们发现这种情况存在两种方式，一是土地分散转让，另一种是集中转让。虽然这两种方法存在差异，但是本质上还是相同的。这种情况是这几年发展起来的，还是有许多缺点和不完善的地方，我们需要加大研究力度，逐渐弥补这些不足。康喜平等人研究还发现一个完整的制度可以更好的满足经济进步的要求。他们还提到，我国现在经济发展的主要一步就是把土地集中在一起进行生产。这是在我国和农村进步的共同要求之下产生的，是实现农业转型的必要过程，也是把农业和工业联系在一起的纽带。进行土地转让，就可以把土地联合起来，从而形成一定的范围用来规划生产，这样就会改善我国现在个人拥有土地较少、土地得不到合理使用等状况，同时也是我国土地制度改革的基础。苏玉娥对河南的土地转化情况进行调查，她发现河南省这个交易过程中存在很多问题，比如流程存在错误、土地的使用情况发生改变以及人们对土地进行转让的兴趣较低等，要想解决这些状况，城乡各
