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1、1案 例 选 集案例分析基本步骤和要求（参照规范）：1 案例描述背景材料，关键表述的含义；2 案例主线主要事项（成功或失败）的性质、类型、形成发展脉络、影响因素和处理结果；3 分析方法观察和分析的方法，所用方法的利弊（优势和不足） ；特别是如果原案例提供的材料论据不充分，还应该从那些方面收集，最适合用什么方法分析研究；4 案例发掘总体评价，哪些方面可深入探讨，相关问题，借鉴与启示。（注：通过案例反映我国决策现状和所存在的问题。所选案例仅代表原作者个人观点，供课堂教学讨论使用）目 录（帮农民朋友算笔帐江西农民减负政策手册的命运见复印资料）求解乡镇财政困境永州市乡镇财政情况调查分析高等教育的“钱”
2、 “才”抉择资助高校贫困生的政策措施与实施效果拆迁十年悲喜剧政府与百姓相争谁得利保卫都江堰世界遗产保护管理体制和运行机制改革管理创新实践科学发展观建设现代化金阳新区的跨越式发展公共利益与民主管理中国第一座农民城：龙港多目标决策的利弊权衡圆明园“防渗工程”高素质管理人才与科学决策中集集团的辉煌业绩2案例分析目的研讨重点（农民减负满足对象需求，初等方法的运用）读懂调研报告，学会调研方法，收集整理决策信息目标权衡、规划决策论、博弈论思想方法的应用特定事物项目的管理发展战略管理与创新管理实践的提炼和新观念、理论关注点目标排序、科学决策程序规则和系统优化机制设计，管理综合案例求解乡镇财政困境永州市乡镇财
3、政情况调查分析上 面 千 条 线 ， 下 面 一 根 针 。 乡 镇 政 府 是 我 国 现 行 五 级 政 府 的 基 础 ，也 是 政 府 财 政 的 最 薄 弱 环 节 。 近 年 来 乡 镇 财 政 普 遍 负 债 已 成 为 社 会 关 注的 问 题 之 一 ， 为 了 了 解 乡 镇 财 政 运 行 情 况 ， 我 们 在 全 市 范 围 内 开 展 了 一次 乡 镇 财 政 情 况 快 速 调 查 ， 拟 通 过 对 乡 镇 财 政 情 况 的 调 查 ， 探 讨 解 决 乡镇 负 债 的 有 效 途 径 ， 为 解 决 乡 镇 财 政 困 难 提 供 参 考 。一、调查的基本情
4、况本次调查采用分层抽样方法，全市按乡镇 GDP 总量排序分层后，共抽取33 个乡镇为样本进行调查。从调查的 33 个乡镇情况看：平均每乡镇管辖 32个村；平均每乡镇 3.89 万人；平均在编人数 88 人，最多的有 197 人，最少的为 25 人；总计负债 8859 万元，其中 2003 年负债 2360 万元；调查的 33 个乡镇平均负债 268 万元，最多负债达 1270 万元；有负债的乡镇为 23 个，覆盖面为 70%。据推算，全市乡镇政府3总负债超过 10 亿元，相当于 2003 年全市财政总收入的三分之二。调查资料表明：我市乡镇债务规模相当庞大，已成为影响乡镇政府正常运转、影响干群关
5、系、拖累乡镇经济发展、影响农村税费改革效果等的重大问题。尤为严重的是，在一些地方，乡镇过度负债的状况仍在继续恶化：一方面，捉襟见肘的财政平衡不了刚性支出，迫使乡镇再度举债，不良信誉更使新的债务成本提高；另一方面，老债务不能按期偿还，利息不断堆积，部分利息被迫转为本金，雪球 越滚越大，陷入恶性循环。二、乡镇财政负债形成的原因（一）经济不发达及财税体制缺陷使乡镇财政处于困境1、经济发展水平低是乡镇财政困难的基础原因。目前，我市大部分乡镇经济欠发达、市场化程度低、农产品加工业尚属初级阶段，难以形成高附加值、高税利的农产品生产、加工系列，使得乡镇政府难有充足的财源。目前，在全市各乡镇中，以农业经济为主
6、的仍占绝大多数，这些乡镇二、三产业规模小，经济结构单一，在农业劳动生产率低、产业水平不高的情况下，财政收入还是以农业税为主。从调查情况看，财政负债严重的乡镇，大多以农业经济为主，乡镇财政对农业税的依赖程度就更大。2、分税制不完善使乡镇财政缺乏稳定的高收入来源。1994 年起我国开始实行分税制，但至今市以下分税制 体系并未完全到位，致使许多乡镇财政因分配关系不明确而缺乏稳定的收入增长机制。由于 分税制采用了不尽合理的基数法，而且企业所得税是按照隶属关系划分的，这一方面使原本就不宽裕的乡镇财源行政性地减少，另一方面又增加了乡镇财政经济发展的不稳定性。另外，每年各级财政收入都有硬性任务指标，从而使分
7、税制在乡镇级就变相成为了包税制 。财政收入任务往往是层层分解，限期上解，一些县政府对乡镇实行完不成财政收入则一票否决，对乡镇政府造成很大压力，迫使一些乡镇财政为了首先保证上解任务完成而使本级财政难以自求平衡，大部分乡镇不得不采取举债方式买税、 挖税和垫税完成任务，日积月累，造成基层财政负债越来越大。43、财政转移支付到位不充足。与分税制相配套的是政府的转移支付制度。财政转移支付主要在乡镇主体税收收入不足以提供基本公共品和服务时，用于弥补乡镇财政的收支缺口。转移支付的首要目的，应是保证不同经济发展水平乡镇和不同收入阶层在享受基本公共服务能力方面达到均等。目前，在分税制体制下，转移支付在于平衡各级
8、政府财政能力，弥补地方政府财政缺口，提供均等化服务，优化各地区资源配置等方面发挥着巨大的作用。但目前各级财政的转移支付制度正在探索和建设之中，对乡镇财政来说，大多还缺乏规范、透明的转移支付办法。调查中一乡镇介绍，该乡镇一年的转移支付有 500 多万元，但被县级财政截流后实际到位不足 200 万元。转移支付不能足额到位，加大了乡镇财政缺口。4、税收管理体制的缺陷加重了乡镇财政困难。目前国、地两税均由条条统管，负责工商各税种的征收，而乡镇财政只负责征收农业四税和相关收入，这客观上造成了一些扯皮现象。另外，税务往往从完成收入任务指标出发，当年任务完成后不愿过多超收，以便为下年留有余地，随意性大，造成
9、人为的税收流失。税收权的高度集中统一，也在一定程度上制约了乡镇财政收入的能力。5、税费改革以后，乡镇负债问题大量显露。税不够，费来凑是以前各乡镇解决经费不足的主要出路，不少乡镇收入的 50%以上是靠各种形式的收费（包括乱收费）筹集的。因此，在国家实行农村税费改革以来，随着收费的控制和农民负担的减轻，乡镇行政职能又没有相应地进行改革，减负规模相应地体现为乡镇收入的减少，就造成了近几年来乡镇债务日益突出的现实，收支矛盾增大。由于行政体制改革未能配套进行，乡镇机构照样臃肿，困难也必然就水落石出 ，形成了近年来一些乡镇负债有增无减的现象。（二）政府职能转轨不到位，乡镇财政支出缺乏有效的制约和监督机制1
10、、乡镇政府包揽过多经济管理职能。许多乡镇政府债务成因于乡镇企业亏损和破产遗留下来的包袱。数年前出于发展经济、壮大乡镇财力的良好愿望，按照政府直接投资办企业的旧思5路，在大力发展乡镇企业的号召下，一些乡镇盲目举债上项目，兴办各种乡镇企业，但却由于人才、信息、技术、管理、销售、市场变化等原因，致使不少投资失败。还有不少地方片面理解扶持企业发展，由乡镇政府出面为企业贷款担保，企业不景气，政府也落得个债务缠身。2、不顾地方条件大搞政绩工程、 形象工程。目前，乡镇达标和一票否决活动层出不穷，如 两基达标、卫生达标、计生迎检达标、综合治理达标等。因此，乡镇领导考虑问题往往从政绩出发，为了得到升迁或保住乌纱
11、帽，常常不顾地方条件，超越财政承受能力，寅吃卯粮、大兴土木，完成所谓的政绩工程、形象工程 ，以致债台高筑。这种不负责任的作法不但得不到批评，反而成为一些人官场升迁的捷径。乡镇政府没有余地考虑本地的能力，乡镇财政无力承担时，就向农民集资、干部集资或利用其他借款，财政负担转变成了农民负担或直接累积为负债。从我们调查的 33 个乡镇情况看，不少乡镇的债务都源于此。3、乡镇领导短期行为严重。现行的干部考核制度过分注重干部的政绩，却忽视了离任审计的制约。由于纳税人纳税意识差，难管村、钉子户等多种因素，税收征管难、短收严重、成本增高。据调查，乡镇每年有 30%-40%的农业税和统筹无法正常征收。该收的收不
12、上，该上缴或列支的又不能少，正常的工作要开展，于是出现了垫税和拖欠、借款办事的现象，工作不能开展就会出大事。调查中一乡镇书记坦率地说： 目前乡镇领导的主要工作就是保运转、保不出事 ，不管用什么方式，只要弄得到钱，就是本事、就是政绩。负债对于目前的乡镇领导来说没有有效的制约措施：旧债可以不管，新官不理旧事；本届政府的负债，可以留给以后的领导处理，形成恶性循环。4、庙小僧众，乡镇财政不堪重负。乡镇作为一级政府，配备了政府的全套机构，所谓麻雀虽小，五脏俱全。我市共有乡镇政府 188 个，若按 500万乡村人口算，每个乡镇平均有约 2.7 万人，相当一部分乡镇人口偏少或面积偏小，但不管地域多大，人口多
13、少，6财政承受能力如何，乡镇机构设置都要求上下对口，导致乡镇机构臃肿、财政供养人口庞大。从调查的 33 个乡镇情况看，平均每个乡镇吃皇粮的为 88人，致使乡镇财政不堪重负。一个调查的山区乡，人口仅有 5500 多人，但乡政府在编和不编人员却达 58 人，再加上学校、医院、法律服务所、经管站、水利站、文化站、兽医站等七站八所人员一百多人，平均 35 个人就要供养一个吃皇粮的。该乡镇政府预算内外收入加起来为 30 万元，而一年的支出要 50 多万。调查显示：越是经济欠发达的乡镇这个问题越突出，乡镇机构臃肿的现象仍有增无减。5、乡镇财务管理混乱，缺乏监督机制。不少乡镇政府或财政所岗位职责不清，财务管
14、理松散，支出缺乏预算约束，随意性强。一些乡镇支出缺乏监督，凭白条支付各种费用，购买小车、租车和招待费用过多过滥，少数领导干部挥霍腐化，人为加重了乡镇债务负担。由于缺乏必要的财政监督机制，一些乡镇领导干部挥霍起来有恃无恐，利用公款大吃大喝，有的上级请客下级买单，甚至支付 特殊服务费等。不少 赤字乡镇将财政支出安排的顺序颠倒过来，本应列入第一位的职工工资、教育经费却被排在最后；而将那些购车、招待、盖办公楼等项目优先安排，原因是拖欠的工资上级迟早要帮助解决，而少花了招待费、没买车却是自己吃亏。三、庞大的乡镇财政负债的危害庞大的乡镇债务造成了诸多负面影响：1、影响了基层政府的正常运转，增加了政府财政的
15、风险。由于财政困难，债务累积，乡镇政府只能疲于应付，其所承担的社会基本保障职能和公共职能根本无法实现，一些乡镇大量挤占专款、拖欠工程款，导致农业等基础设施投入不足。许多乡镇拖欠工资数月不发放，且数额大、时间长，最长的有达一年以上，职工生活无法保障，人心不稳，工作得过且过，使乡镇政府处于半瘫痪状态。从调查的乡镇情况看，仍有三分之一的乡镇还有老拖欠工资未发放的情况。乡镇巨额负债如果不能及时有效解决的话，必然会牵连上级财政，成为引发整体性财政风险的一7个重要因素，危及政府信誉，造成极其不良的影响。2、巨额债务会进一步加重农民负担，影响农村税费改革的效果。在现行体制下，巨额的乡镇债务是难以轻易消除的，
16、因为大部分乡镇财政基本没有偿还能力，经济的发展也不可能一朝一夕发生飞跃，但导致继续增加负债的因素依然存在，使得乡镇债务近似于一个无底洞，如没有上级财政的支持，只有向农民摊派、集资，别无他途。由此一些地方擅自出台政策，强行征收各项费用的土政策屡禁不止。我们认为如果导致乡镇负债的主要原因不从根本上得到解决，那么目前正在进行的农村税费改革效果将大打折扣，其战果很难持久。其一，在政府负债中，有一部分是向农民个人借款（白条） 、贷款，这部分债务不解决好，农民将以债抵税，使农业税的正常征收受到影响，会进一步加大县乡政府的压力。其二，税费改革后，收费取消，乡镇总财力剧减，即使上级政府帮助解决了旧债，乡镇政府仍面临大量刚性支出的压力，造成负债的反弹，很快将迫使乡镇政府为维护运转而变相地向农民伸手或借贷。3、农民的
