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1、14 市容环境卫生标准化管理中存在的问题及原因分析4.1 市容环境卫生标准化管理中存在的问题近年来，西安市在整治环境卫生中取得了一定的成效，通过环境卫生整治一系列措施，于2008年完成创建国家卫生城市的各项检查及验收工作，这极大提升了古城西安的市容环境卫生及城市形象。莲湖区作为西安的一个区，在创建西安创建卫生城市过程中发挥了重要作用，尤其是其研究制定并颁布实施的西安市莲湖区市容环卫工作管理标准得到了西安市政府、陕西省政府的极大肯定，同时也成为了我国其他地区学习的榜样。但其在推进市容环卫标准化工作的过程中仍然存在一些深层次的问题需要解决，具体说来体现为以下几点。4.1.1 管理机制不完善4.1.
2、1.1 城市管理机构重叠、职责交叉。由于职能部门权力交叉，致使市容标准化管理工作中经常出现擦边球的问题，工作责任不容易落实。我国城市管理体制的特点是金字塔型，上边集中，下边分散，国家有建设部、省建设厅，市级分工比较细。在市级涉及市容环卫管理的部门有市容局、规划局、园林局、市政局、环保局、工商局、公安局、卫生局等职能部门，在具体市容管理的实践中，有市、区、街三级队伍，这种横向多部门与纵向多层次相交叉的管理体制，容易出现工作中的扯皮、推诱、依赖现象，导致市容标准化管理工作在协调上浪费较多的精力，工作效率低，成效不显著，阻碍了市容管理行业的发展。进入 21 世纪以来，西安市市容环卫行政主管机构先后历
3、经了 “市容环境卫生管理局” “市政管理委员会” “市容园林局”三次改革，而每一次改革无不伴随着管理权限的重新划分与模式的重置。问题是，这些权限的重置，未必都促进了事业的进步。时至今日，西安市个别地方的市容环卫标准化管理工作仍归属于建设局、环保局等，其地位和工作力度受到很大影响，在全市一盘棋的“大环卫”背景下，很难做到“一声号令，三军齐动” 。例如，目前与西安市以及莲湖区保洁队主要是由街道办事处管理，这样就存在着管理与环卫作业相分离问题，造成管理力度不够，影响了环境质量保持和提升；管理权与执法权分离，在形成合力上存在难度，也要求对莲湖区环卫作业体制进行进一步深化改革和有效整合；公共设施存在多头
4、管理的情况，如绿化带、河道、公交站牌等就分别涉及园林公司、水利所、公交等职能部门，有的一个点就牵涉到几个部门、涉及的部门越多，责任就越难以落实。4.1.1.2 政、企不分，没有进行市场化运作，效率不高，成本高。政府直接经营城市的公共设施，没有运用市场经济的手段，建立一个资本积累、投入、经营的资本营运体系。市容环境部门管干包揽、体制封闭和垄断。垃圾处理长期作为公益事业，由市容环境部门统一管理和经营，没有形成市场。长期以来，垃圾处理都是注重社会效益，没有考虑经济效益，没有投入成本概念，政府在垃圾处理上的投入逐年上升，财政负担越来越重。而由于垃圾处理未对社会其他行业和商家开放，垃圾处理形不成市场，形
5、不成竞争机制，严重制约了垃圾处理的发展。市容环境行业的建设和管理全都依赖政府财政资金，本身没有“造血”功能，一旦财政资金出现困难，整个行业发展都受到影响。4.1.1.3 市、区、街管理体制不顺。一是市级市容管理部门权力过于集中，没有充分发挥城区政府管理城市的积极性，形成市容管理的许多“空白点”。二是区级市容环卫管理部门责权利划分不合理，不明晰，责权利不配套，责任大，权力小，使许多城区成为“半级政府”。三是条块分割，管理断档，街道职责不到位，街道作为区政府的派出机构，不是行政主体，不是行政执法主体，没有行政许可权，在城市管理中无地位，社区委员会的作用不能充分体现，街道成为各个职能部门的腿，什么事
6、都要干，成为职能部门相互推楼扯皮的筐，街道不堪重负，削弱了街道应有的职能和作用的发挥。“条专地统”、“重心下移”就是将所有的条条把工作、责任全部交给了街道，权力、利益留给了自己。关系调整不到位，未能真正实现“两级政府、三级管理、四级网络”的市容管理体制，使街道的工作重2心还不能完全抓经济转变到抓管理服务工作上来，使街道这级的市容环卫工作不能达到政府、市民的要求。4.1.1.4 管理系统的体制和机制改革还有待深化。环卫部门既是垃圾处理的行政主管部门，又是垃圾收集、运输和处理等作业的服务部门，政企不分、政事不分。由于体制改革不到位，致使垃圾无害化处理的监管体系不健全，垃圾处理收费制度难以落实，并存
7、在一定的垄断经营。垃圾处理投资主体多元化、运营主体企业化、运行管理市场化的竞争性建设运营格局还没有形成，产业化发展进程缓慢。4.1.2 市民的环境卫生意识淡薄。由于多年形成的陋习，随地吐痰、乱扔乱倒垃圾，一些市民在街上随意散发宣传资料，随意乱张贴等“六乱”现象较为时有发生。主要表现在：第一，市民不按规定时间和地点投放、倾倒垃圾，扫垃圾出门、高空乱扔乱抛垃圾、乱丢乱倒垃圾现象经常发生；第二， “城市牛皮癣”源头难于根治，乱张贴、乱涂写屡禁不止、清后反弹现象普遍；第三，建筑工地车辆带泥上路和散体物料运输污染道路现象时有发生；第四，流动摊档、夜市档不按要求设置箩框扫把，摊档周围乱丢杂物、乱倒油污、随
8、意摆卖现象严重；第五，宅基地乱倒生活垃圾、建筑垃圾现象严重，致使卫生死角普遍存在；第六，移动招牌、户外广告违规设置，乱摆放、乱吊挂现象难于管治；第七，在垃圾清扫、保洁方面，从横向看，主街道较好，小巷道较差；从纵向看，在节假日、重要会议、领导视察时段，环卫部门和村临时投入大量人力、物力、财力进行突击性环卫大整顿，时效性强，而有效性却短，常常是“一抓就紧、一放就松” ，呈现出一种断层状态。4.1.3 市政设施破坏严重。查处困难，建设速度跟不上破坏速度。由于居民的责任意识、法制观念、道德约束力普遍小强。公用设施，被破坏、被盗的情况经常发生，影响了人们对公用设施的正常使用，严重破坏了市容管理和城市整体
9、形象。据莲湖区环卫局罗局长介绍，在莲湖区范围内垃圾桶丢失的情况经常发生，这在一定程度上给市容环卫标准化管理工作带来了一定的压力。4.1.4 环卫工人的素质较低。环卫行业历来是社会弱势群体较集中的行业，环卫工人的工作又是最辛苦的、最默默无闻的，收入相对较低。由于传统观念和世俗的偏见，一般进环卫工作的大多数是能力差、文化程度低、家庭生活困难、再就业能力弱的人。目前，西安莲湖区的所有环卫工人中，绝大部分环卫工人都是初中以下文化程度，技能与思想认识方面都需要加强，这就致使市容环卫管理工作时一些先进的技术的应用和推广存在一定的困难，进而在一定程度上影响了莲湖区市容环卫标准化工作的开展。4.1.5 机械化
10、程度低，存在一定程度的安全隐患。目前莲湖区市容环卫工作除了少数主要干道基本实现机械化清扫外，一线清扫保洁人员仍是一把扫帚、一个簸箕、一辆手推车，工作方式还很落后，机械化程度还很低。而且环卫工人每天必须普扫两次以上，白天还要维持路面的干净。环卫工人长时间、频繁地出现在马路上。正因为如此，环卫工人的职业危险性也成倍增长。而且随着社会的发展及城市道路大量拓宽改造后，人们对环境卫生的要求越来越高。为提高环境卫生质量，环卫部门对主要马路一般实行16小时保洁、重点路段一般实行18小时保洁。效率低下的条件下更是会增加很多交通隐患。在繁华路段人流量、车流量大，却是环卫工人保洁的重点，环卫工人需在川流不息的车流
11、中穿行将其拾起，增大了环卫工人的危险性。4.1.6 环卫工人待遇偏低。劳动保护及工资、福利政策难较低，影响着环卫工人的工作干劲和热情。劳动保护及工资、福利待遇问题是一项政策性很强、事关一线职工队伍稳定的权益性问题。由于种种原因，勒紧倭带过紧日子的市容环卫主管部门把有限资金用在了低水平的日常维持，该缴的养老保险、失业保险，意外伤害险、医疗保险等一拖再拖，有的已经拖了数年，使到了退休年龄的职工，不能按时办理有关手续。工资福利待遇、加班费等没有执行新的政策标准，不仅损害了职工的合法权益，而且严重挫伤了一线职工“情献3市容，爱洒环卫”的积极性。4.1.7 城市垃圾处理存在严重问题。对垃圾泛滥成灾的现实
12、，世界各国的视线已不再仅仅停留在如何控制和销毁垃圾这一老问题上，而是采取积极的态度和有力的措施，着手科学地处理利用垃圾，将垃圾列为维持经济持续发展的“第二资源” ，向垃圾要资源、要能源、要效益。据我国目前及今后城市垃圾状况，处理的方法主要有填埋处理、堆肥处理、焚烧处理、焚烧处理四种方法。这四种方法各有优劣，目前西安市以及莲湖区由于技术与财力所限，一般将垃圾运往垃圾压缩站压缩后，然后进行填埋处理，垃圾无害化处理率低。这种处理方式具有以下缺陷：一是，填埋场占地面积大，场地选择较困难；二是，垃圾填埋同时填埋掉了可利用物品；三是，管理等费用不断提高；四是，存在严重的二次污染。随着城市居民生活水平的提高
13、和物质的极大丰富以及居民所产生的废弃物数量也在逐渐增多，对废弃物的处理问题就成了莲湖区市容环卫管理部门标准化管理继续解决的一个现实问题。4.1.8 政府的承诺能力保障能力差。在吸引私人投资上，垃圾处理行业发展很慢，首先由于垃圾处理设施投资的沉淀性很强，要想真正吸引投资，还需改进现有的规制框架，增加规制机构的承诺能力。但莲湖区政府以及市容园林管理部门的承诺能力如何才能保证，由那一级的政府或由那一级组织来保证承诺的实现和延续，目前还没有相应的法律法规。要吸引投资，保证投资者的利益，必须解决政府的承诺力的问题。由于政府的承诺能力得不要法律、法规的保障，缺乏对私人投资的吸引力，在一定程度上致使莲湖区市
14、容环卫标准化工作中的资金更加紧张，致使一些环卫先进的技术不能得到引进和应用。4.2 原因分析4.2.1 大包大揽致使工作体制缺乏活力。莲湖区市容环卫标准化管理从人力、财力、管理等全部莲湖区由牵头负责。环卫管理体制带着浓重的计划经济色彩，远远不适应市场经济和现代化城市管理的需求。市容环卫标准化管理工作的产业化和企业化程度太低，从而制约了公众和社会参与的热情和程度。4.2.2 宣传不到位。一是，对于群众的宣传教育工作不到位。从目前来看，主要是条幅和电视台进行宣传。这两种宣传方式对于普通群众来说力度不够，范围不广，导致监督和保持工作难以有效进行。二是，对于管理工作人员的思想教转变教育不足。不少中基层
15、管理人员以及工作人员对环卫工作的重要性认识不够，从而导致监督无效、责任不能有效落实，分管工作不积极。三、环卫工人技能的培训与思想认识的提高不够。环卫工人的工作特点决定了很多的问题能够由他们最先发现。而对于他们的宣传教育不到位，导致在卫生保持和垃圾处理上效率低，出现纰漏环节多，而且缺乏最及时有效监督。4.2.3 市容环卫部门角色转换不到位。由于传统模式影响，莲湖区市容环卫管理部门在莲湖区市容环卫标准化管理中一直是唯一的主体，既承担城市环境卫生的管理责任，又直接参与组织城市环境卫生的作业服务、集管理和作业服务责任于一体。还停留在老的强化行政管理的基础上，强化行政权威的作用。随着基础产业市场化步伐加
16、快，城市环境卫生管理部门必须顺应时代的要求，形成与市场经济运行机制相适应的体制构架、运行模式、政策框架、管理手段。市场经济下的城市环境管理主体是多元的，莲湖区市容环卫管理部门是管理主体，企业和社会群众也是管理主体。莲湖区市容环卫管理部门更多的是从微观向宏观、直接管理到间接管理的职能上来，由企业和社会公众或中介组织发挥直接管理的作用。政府管理是“掌舵而不是划桨”的管理理念上来。4.2.4 全民参与机制不健全。市容环卫标准化管理工作涉及市民生活的方方面面，是城市管理过程中与广大市民联系最紧密的部门之一。因此，在现代城市管理中，广大市民不仅仅是管理服务对象，更是整个市容环卫系统的重要组成部分。尤其是随着市民民主意识的增强，市民参与城市公共管理决策的需求将日益增强。西安市莲湖区市容环卫虽然也在积极4吸纳群众智慧，但较多地倾向于走专家道路，走智囊团道路，如组织专家咨询会，邀请各方面专家学者讨论等。对“市民参与” 、 “市民作用”重视不够。虽然专家、智囊也可能是市民的一分子，但所代表的阶层毕竟有所局限。未能充分调动全民参与决策、监督的积极性，最基层的市民、最广大
