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1、徐州市采煤塌陷地治理资金绩效情况审计调查公告根据中华人民共和国审计法第二十七条规定，徐州市审计局于 2009 年 6 月 15日至 7 月 30 日对徐州市 20062008 年度采煤塌陷地治理资金绩效情况进行了专项审计调查，重点调查了铜山县、沛县、九里区和贾汪区采煤塌陷地治理资金、工程建设质量、运行效果等情况，延伸调查了部分采煤塌陷地治理土地复垦现场及治理效果。一、项目基本情况煤炭资源是我市的重要矿产资源，煤田面积占全市土地面积的 12.4%，是我省乃至华东地区重要的煤炭、能源生产供应基地。煤炭开采已有 120 余年历史，为我省的工农业发展做出了很大贡献。但是，由于煤炭资源的长期开采，造成了
2、大面积的土地塌陷，良田废弃，农村居住环境受到威胁，交通、水利设施损毁，给矿区群众的生产、生活及社会安定带来了极大的危害，塌陷区生态环境受到了破坏，矿区所在地区的投资环境及经济发展受到了严重制约。目前，我市采煤塌陷地分布于 5 个县（区）的 28 个镇（办事处），涉及183 个行政村。项目区涉农总人口 44.02 万人（其中：失地农民人口 24.16 万人）。截止 2008 年底，全市采煤塌陷地总面积为 32.05 万亩（其中：塌陷地面积超过万亩的有 12 个镇），全市待治理（开发）的采煤塌陷地面积为 24.51 万亩，全市矿区人均耕地 0.29 亩，个别村庄已无耕地。上世纪八、九十年代，为解决
3、日益突出的人地矛盾和农民生活问题，逐步改善塌陷区群众的生产、生活条件，有关塌陷区政府及煤矿企业分阶段、有重点地对采煤塌陷地实施治理。2000 年初，省委、省政府为加快苏北经济发展、实施耕地总量动态平衡战略，开始对我市采煤塌陷地进行大规模的投资开发，并于 2001 年正式列入“十五”农业开发规划。2008 年，省委、省政府下发了省委、省政府关于加快振兴徐州老工业基地的意见，为加快我市采煤塌陷地治理从政策上给予了大力支持。二、调查结果评价自上世纪八、九十年代以来，徐州市历届党委、政府十分重视采煤塌陷地治理工作。2001 年 10 月 26 日，徐州市十二届人大常委会第 28 次会议通过并经省人大常
4、委会批准，颁布了徐州市采煤塌陷地复垦条例，并于 2002 年 1 月起正式实施，为采煤塌陷地治理提供了法规依据。特别是自 2006 年以来，徐州市委、市政府及有关项目区党委、政府高度重视采煤塌陷地治理工作，坚持“宜农则农、宜养则养、宜生态则生态”等治理原则，取得了明显成效。（一）注重以增加耕地为原则，合理规划治理项目。相关塌陷区党委、政府围绕治理目标，在规划治理塌陷地时，坚持以增加耕地为目标，注重采煤塌陷地治理规划的编制工作，争取实现耕地总量动态平衡。据调查，20062008 年全市累计复垦采煤塌陷地 26,660.55 亩、实现新增耕地 16,670.28 亩，农田灌溉面积和排涝面积有了明显
5、增加，实现了耕地面积有效增加和土地资源的可持续利用。（二）注重工程建设项目管理和治理资金的使用。自 2006 年以来，土地复垦项目全部实行了项目法人制、施工监理制和项目公示等制度，基本建设程序执行情况良好。在治理资金的使用和管理上，能够按照规定严格实行专户存储、独立核算，及时办理单个施工项目审计结算，已通过结算审计的工程项目，其投资总造价审计核减率均达到了 25%以上，降低了工程造价，节省了财政资金。（三）注重农业生产条件和生态环境的改善。经过多年来的治理和开发，特别是近三年来，通过对采煤塌陷地的进一步开发和综合利用，取得了较好的效果。一是农业生产条件得到明显改善，促进了农民稳定增收。通过土地
6、复垦和近年来的农业综合开发，建设和完善了一大批防渗斗渠、排灌站、田间道路、土地平整等农田基本设施，基本实现了旱能灌、涝能排治理目标，为促进项目区农民增收创造了条件，农民年人均增收从复垦（治理）前的不足 200 元提高到近 400 元，取得了较好的社会效益和经济效益。如沛县 2007 年度塌陷地治理后，新增（改善）灌溉排涝面积 15000 亩，灌溉保证率由原来的 55%提高到 75%，扩大优质稻米生产面积 2000 亩，项目区粮食总产量由开发前的 260 万公斤/年，开发后增加到 330 万公斤/年，增长 25%，农民人均年增收 380 元。二是生态环境有了较大改善，投资拉动效应初步显现。生态环
7、境的改善是采煤塌陷地治理的一项重要内容，对项目区政府投资环境的改善、产业结构的调整发挥了较大作用。如市政府针对九里区采煤塌陷地特点，多方论证、科学规划和设计后，将其改造成生态湿地公园并进行了区域环境综合治理，同时建设了一批与生态湿地公园相配套的景观、绿化工程设施，采煤塌陷区生态环境得到了有效改善。综合治理后的采煤塌陷区对促进九里区乃至市城区产业结构调整发挥了较好的促进作用，为市城区居民及项目区群众提供了一个新的休闲、旅游场所，同时也为我市与中德政府间同类项目的合作奠定了基础，取得了较好的生态环境效益、社会效益，财政投资拉动效应初步显现。采煤塌陷地治理项目虽然取得了明显的成效，但由于部分项目建设
8、单位存在相关政策理解不到位、实施经验不足等原因，还存在一些问题，有待进一步改进。三、存在的问题及原因分析（一）项目规划和立项方面加强工程项目的规划、可行性研究报告的编制和审批是确保治理工程项目实施的重要条件，是确保治理项目合法性、经济性和效益性的基础。经对 20062008 年全市采煤塌陷地土地复垦（整理）、生态修复和综合利用等项目规划及立项资料审查发现，九里湖建设开发发展有限公司（以下简称“九里湖开发公司”）在未取得建设森林公园所需的立项和规划审批文件情况下擅自开工建设。该项目原计划实施面积 4,000 亩，前期实施 750亩，工期为 35 天左右，计划总投资 728 万元。目前，项目建设单
9、位与刘马路村签定了租地协议，占地近 500 亩，至 2008 年 12 月 31 日，已支付租地和青苗补偿款及预付江苏现代园林建设工程有限公司等两家公司工程款等资金 148.27 万元。经现场查看，该项目只完成了少部分土方工程、栽植少量小树木，由于未经市有关部门规划和充分论证，同时受九里湖生态湿地公园整体规划调整等影响，该工程项目已于 2007 年 7 月全面停工并中止建设，不仅没有在规定的时间内完成建设并发挥其生态效益，而且原复垦后的部分土地也遭到了破坏，同时还造成了当地村组与九里湖开发公司之间经济纠纷，形成了先期支付的租地、青苗补偿款及预付的工程款等财政资金直接损失。产生该问题的原因主要是
10、由于项目建设单位法制意识不强，片面理解市政府 2007 年 2 月 14 日市政府关于九里湖规划设计有关问题的会议纪要（第 10 号）精神以及规划设计不科学等因素造成的。（二）工程建设管理和资金使用方面采煤塌陷地治理项目涉及到了工程建设的范围，具体实施项目多、资金投入大和管理要求高。根据相关法律法规规定，近三年所实施的治理项目均要求实行招投标制、监理制等制度，资金使用范围也有严格的规定。但是，调查中发现个别建设项目存在招投标制度执行不严、挤占项目资金和非成本性支出超预算等问题。一是建设项目实行公开招投标制度在个别项目区政府没有得到有效执行，建设合同履行存在弱化现象。根据中华人民共和国招投标法规
11、定和市政府 2007 年 2 月 7 日办公会议纪要精神，市政府要求九里区先行组织九里湖建设工程招投标工作。经调查，九里湖西湖建设项目、东南湖南岸 50 米绿化带土方及附属工程项目没有实行招投标制度，其中：九里湖西湖建设项目在未编制工程投资概算的情况下，于 2007 年 7 月 4 日直接与江苏宏鑫路桥建设有限公司（以下简称“宏鑫公司”）签定了建设转让（BT）合作协议书；此外，该项目在尚未进行工程结算审计情况下，九里湖开发公司先行预付宏鑫公司工程款 802.32 万元用于西湖项目建设（至 2009 年 4 月 30 日，已累计预付工程款 2300 万元），未能遵守建设转让（BT）合作协议书有关
12、工程款支付约定。同时还发现，由于东南湖南岸 50 米绿化带土方及附属工程项目直接包给广东海外建设总公司梅州公司施工，加上实施过程中工程项目变更频繁，造成工程投资总额一再追加，据调查，该工程项目施工合同价款 100 万元，送审造价金额 190.61 万元，审计认定造价金额 186.16 万元，为合同造价的 186.16%，超过合同造价 86.16 万元。调查认为，九里湖开发公司在执行工程建设管理制度、规定方面还存在薄弱环节。二是“边规划、边设计、边施工”不规范问题仍然存在，工程投资总额控制难度加大。国家对基本建设程序有明确的规定，严禁“边规划、边设计、边施工”现象的发生,对有效控制工程投资总额、
13、节约建设成本具有重要作用。经调查，九里湖开发公司在九里湖东南湖湖面改造工程中，由于前期现场勘察、规划、设计不周，工程实施过程中施工图变更频繁，存在着“边规划、边设计、边施工”不规范问题，加大了土方工程量，工程合同造价不得不进行调整。据统计，该项目起初的中标价为 188.99 万元，调整后合同造价为250.51 万元，实际结算价为 450.86 万元，实际结算价比起初的中标价、调整后的合同造价分别高出 261.87 万元、200.35 万元，投资总额难以有效控制。三是挤占项目建设资金、非成本性支出超预算问题没有得到根本解决，资金使用效益受到影响。国家土地复垦资金的使用范围有明确的规定，其资金应严
14、格实行专款专用，严禁挤占挪用。经调查，20062008 年采煤塌陷地治理累计投入资金 25,867.83 万元，从资金使用及管理情况看，仍然存在挤占项目建设资金、非成本性支出超预算等问题。如：2004 年 4 月，九里采煤塌陷地治理工程建设处动用项目资金 50 万元，用于项目法人单位注册资本金，2007 年 7 月，国土资源部及财政部检查发现该问题后，工程建设处只调整了有关账户，并没有真正收回用于注册资本金占用的项目资金；同时，该处在城北造地工程项目资金预算管理中，个别项目预算控制不严，超支现象严重。如：该项目前期工作费和业主管理费分别超支 95.81 万元、46.24 万元，超预算支出 40
15、.01%和 48.27%，未能做到专款专用和节约使用。上述问题产生的原因：一是由于采煤塌陷区治理尚未纳入城市总体建设规划，加上在施工过程中出现了许多新情况，个别项目原规划设计的方案不能完全符合实际需要，不得不进行调整。为确保工程项目及时实施，有关项目建设单位对规划设计调整后没有及时进行履行报批手续，致使个别项目投资总额不断增加；二是由于受地方财力限制等影响，重视建设资金筹集和项目实施，忽视有关法律法规规定的执行，本应该向社会公开招投标的建设项目而没有实行。（三）治理项目运行绩效方面改善项目区生产生活条件、生态环境环境、促进农民增收、实现新增耕地、促进土地资源可持续利用是采煤塌陷地治理开发的主要
16、目的，是衡量治理项目绩效的重要标准。据调查，仍然存在复垦后部分土地因闲置、污染源治理工作不到位等到问题。#p#副标题#e# 一是部分土地复垦后出现闲置、少数水利设施出现毁损问题仍然存在，没有发挥应有的经济效益。据调查，九里区实施的城北造地项目属于国家投资项目，土地复垦目的主要是实现新增耕地，改善项目区农业生产条件，促进农民增收。由于城市总体规划的调整，2007 年 9 月，项目区政府就已向省、市有关部门申请退出，在既未得到上级同意项目退出批复、项目区政府也未采取相应的利用措施情况下，加上复垦后的土地缺乏责任主体和管理单位，没有明确土地用途，土地长期闲置、杂草丛生和出现返碱现象，部分水利设施出现断裂和毁损，复垦后的部分土地荒废已达 3 年之久未能有效利用，原先规划设计的主要经济效益指标没有实现，该项目退出区土地治理投入 3,422.38 万元（占总投资的 62.74%）没有发挥应有的投资效果。二是污染源治理工作不到位，九里湖水环境保护存在隐患。2007 年正式实施的九里湖生态湿地公园建设项目是市政府重点建设项目，实施治
