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1、论高校教师职称评审纠纷的司法介入摘要:高校教师职称评审结果直接影响着教师的特定权利和义务,教师以司法审查维护自己的合法权益体现了教师诉权有限抵抗高校自主权的功能。由高校主持职称评定引发的争议,显然不是地位平等的民事关系,而是授权行政主体在行使其行政管理权时与相对人发生的行政争议,因此应纳入行政诉讼受案范围。这类案件争议的权利主要还是人身权、财产权的内容。当然,教师与学校或者行政机关就资格授予、职称评定所发生的纠纷,涉及到对教师资历、能力的认定,往往也涉及到学术领域的问题。对此,司法应主要关注程序性审查,以体现对高校自主权的尊重。关键词:高校教师职称评审; 司法介入; 高校自主权;教师诉权在实际
2、工作中,很多专业技术领域往往都涉及到职称评审问题,职称实质代表着国家和社会对专业技术人员的业务能力和学术水平的综合评价,其对于高校教师的重要性也不言面喻。随着改革的深入,教师资格、教师职称的授予和评定中的争议会越来越多。高校教师职称评审引发的问题,现如今已不是一个仅限于个别大学的内部现象而是普遍存在于我国高校的一个社会问题,如何通过司法途径解决相关矛盾纠纷,维护高校教师的合法权益,是关系到司法正当性和大学依法自治的重要法律问题。将高校教师职称评审纠纷纳入司法审查的范围是大学自治不断完善的外界保障,司法的介入可以保障教师诉权的实现、可以克服大学管理上可能产生的某些狭隘性和失范性行为,进而从根本上
3、促进大学自治的发展。然而从近几年众多实际案例来看,我国实务界对我国高校教师职称评审是否应受司法审查问题往往采否定意见。典型的有 xx 年“华中科技大学两教师职称评审案”,其中两名老师皆应“教师职称评审属高等学校自主权范畴” 、“教师职称评审不属于具体行政行为” 为由 ,其行政诉讼请求都遭到驳回。理论与实务的巨大落差应引起我们的关注和思考,因此,深入探讨针对高校教师职称评审纠纷的司法审查问题,具有重要的理论意义和现实意义。一、高校自主权与教师诉权伴随我国高校管理制度的改革,高校自主行使决定权的行政事务范围的扩大,学校独立意志的合理与合法问题也日益突出起来。特别是高校在对教师职称评审过程中发生纠纷
4、,作为被管理者教师的诉权与高校自主权存在一定的张力和冲突,因此认识大学自主权和教师诉权有着重要意义,这是解决司法是否介入此类事件的基础和前提。(一) 大学自主权现代大学起源于 12、13 世纪欧洲的中世纪大学。从大学史的角度看,“大学自治 ”(又称为“大学自主”)这一思想在西方大学具有悠久的传统。特别是自 19 世纪德国思想家、教育家洪堡提出大学学术自由以来,大学自治则深深影响着现代大学制度。大学自治是高等教育管理中一种特殊的管理组织形式,是保障大学发展的重要手段之一。其内涵主要是指大学作为一个法人团体,可以自由地治理学校、自主地处理学校的内部事务、最小限度地接受来自外界的干扰和支配。起源于西
5、方的大学自治理念,在历史的长河中按各民族国家的需要而形成了各具特色的大学自治模式。我国大学自治也具有自己的特色:即在中国语境下“大学自治”主要强调的是高校的自主办学和自主管理权。例如我国教育法第 28 条规定了学校的一系列权力,高等教育法在第32 至 38 条也规定了大学“自主管理” 的事项。这是我国教育管理体制改革的结果,它反映了政府与学校间权力配置的变化要求。事实上,高校新增和扩大了自主管理权后,也相应提高了遵循教育规律的主动性和适应社会的自主行为能力,极大的促进了我国高等教育事业的发展。(二) 教师诉权从现实的角度来看,由于大学自治内部存在的种种弊端,导致高校教师的权益极易遭到损害,这在
6、高校教师职称评审过程中显得尤为突出。在实体方面,高校在职称评审中,自行增加评定项目或提高评定标准,使与国家教委制定的评定条件相比拔高了很多;在程序方面,在职称评审过程中学校也往往忽视程序的公正。例如,参加投票的专家评委构成比例有问题,很多专家对非本专业的教师职称评审进行投票,缺乏必要的专业熟悉程度,评审过程存在很大的随意性;专家评委的票数不公开,专家的评审意见不与本人见面,缺乏公开透明的程序,以及存在大量的内部程序和暗箱操作的现象。这些都使程序这样“看得见的正义 ”得不到实现。接受职称评审的教师的合法权益势必遭到侵害。权利遭到侵害时,救济就是权利实现的唯一保障。 “无救济就无权利”,没有法律保
7、障的权利不是完整的,这种权利“只能是道德权利或习惯权利,而不是法律权利” 。而现代宪政理念普遍认为“司法是人权法律保护的最后屏障” 、诉权也是宪法赋予的基本人权之一,相应司法救济的范围及程度是衡量一个国家公民权利保障充分性、有效性、现实性及这个国家法治水平的关键标准。司法救济对原被告都具有正义的可期待性、平等的参与性和权利的对等性,正义认定的社会性、权威性、可期待性和国家力量保证其实现的特性。况且,职称评审权作为公权力的一种,涉及教师人身及财产两项基本权利,当宪法要求对公权力和公众的事务的管理进行司法控制的时侯,司法对大学的介入就是一个必然的结果。因此,当高校教师的基本权利受到侵害时,其完全可
8、以借助司法手段维护自身合法权益。司法救济作为外界最公正、最有效的救济途径,司法的介入可以从根本上保障教师诉权的实现。这是毫无疑问的。然而,由于我国有关法律、法规对高校教师权益的保护过于原则,不具有可操作性,不利于对高校教师诉权的保护。教师的权益特别是作为公民的受宪法保障的基本权利(如人身权和财产权)在受到侵害时,没有通过司法途径予以保障的机会,其诉权也不可能很好的落实,往往最终也只是徒有虚名。二、高校自主权与教师诉权的冲突及出路如上分析所知,一方面因为大学拥有自治权,大学自治对司法审查的排斥性具有历史的传统,高校则可以大学自治权排斥包括司法在内的外部干涉;另一方面,从宪法赋予公民的诉权角度来看
9、,高校教师在职称评审中受到的不公正对待,也可借助司法途径来维护合法权益。这样,高校自主权与教师诉权之间势必形成一定的张力和冲突,特别是高校在对教师职称评审过程中发生纠纷,作为被管理者教师一方能否提起诉讼,这其实涉及司法权是否介入高校自主权的问题。(一) 高校自主权与教师诉权冲突的焦点目前,实务界在审理相关案件时,原告(即受评审的老师)往往主张自己有权通过提起行政诉讼获得救济。其主要理由包括:(1) 作为教师职称评审决定的评审委员会是经学校授权,代表学校作出评审行为,效力直接归属于学校,学校本身是以自己名义实施评审行为;(2)学校是合法的行政主体,其审定行为产生行政法律效果,单方改变受评老师的权
10、利和义务,故是外部具体行政行为,具有可诉性,必 须接受司法审查;(3)根据现行规定,国家教育行政部门还将对具有教授、副教授资格评审权的高等学校行政权力情况进行检查,对不能正确行使权利,保证评审质量的高等学校,暂停前期评审工作直至收回其评审权。可见,高校教师职称评审委员会的评审行为是典型的由行政规章授权作出的行政行为。而被告(即学校)以及最后支持被告观点的法院,则一般都认为高等学校教师职称评审的决定不属于行政诉讼受案范围,即使存在争议也是民事诉讼,其主要理由包括:(1)高等学校教师职称评审的决定属于学校自主权的范围,故其审定行为为非具体行政行为;(2)该审定行为是内部人士管理行为,受评审的老师对
11、该管理行为不服,依法应谋求内部申诉渠道寻求解决而不能诉诸行政复议及行政诉讼;(3)高校与教师间存在聘任关系,这是在平等自愿基础上建立的,属于民事合同,即使存在侵权也不是行政诉讼受案范围。以上是双方主要争议之所在。可见,双方争议的焦点主要包括:(1)高校教师职称评审行为是否属于聘任合同范围的事项,是否属于私法调整的范围?(2)高校教师职称评审行为是否属于高校内部管理行为,属于高校自主权范畴?(3)作出高校教师职称评审决定的主体(职称评审委员会以及高校)是否是行政主体,以及高校教师职称评审行为是否属于具体行政行为?等等。然而 ,目前相关涉案的法院做出的判决俨然限制了高校教师旨在通过司法诉讼维护自身
12、合法权益的救济空间,这实际上就是高校自主权与教师诉权冲突的集中体现,而要解决这一冲突就需要合理地回答以上争议的焦点。(二) 化解高校自主权与教师诉权冲突的思路目前,对于高校教师职称评审行为涉讼案件,我国法院由于认识和理念上的差异,限制了高校教师旨在通过司法诉讼维护自身合法权益的救济空间,这实际上也侵害了教师宪法赋予的诉权,这将严重有损于司法公正和司法权威。各地法院对这一问题认识的模糊,除了我国高等教育领域法制不健全,未能就法律赋予教师的各种实体权利提供程序上的救济外,更重要的原因在于,大学自治作为与高校相伴而生的传统观念,在历史上从未被否定过。加之,我国在行政法领域一直深受大陆法系特别权力关系
13、理论的影响,法学界和社会实践普遍认为高校是特别权力关系作用的领域,高校对教师的管理行为是内部行政行为,不具有可诉性。特别权力关系理论作为对传统大学自治理念的理论支撑,其内在的与人权和法治理念背道而驰的特性,必然对大学自治形成历史的束缚,造成了现代高校内部管理对法治观念的抗拒。再加上我国长期以来没有高校涉及行政诉讼的先例,教师权益保障机制一直停留在申诉、上访等内部行政救济的渠道上,而将司法审查排除在外。随着教师权利意识的觉醒,教师通过司法途径维护自身合法权益在依法治国的背景下,显得尤为重要,甚至将决定教师后续乃至一生的发展。这就使得高校教师管理纠纷,在本就欠缺适法性的大学自治的背景下显得更加突出
14、。目前,我国大学自治一定程度上的无序化使宪法赋予教师的诉权,完全受控于高校毫无原则保障的主观意志之下。而法院对于是否受理此类案件也陷入两难的境地:如受理,则面临对大学自治理念的司法干涉和对特别权力关系理论的突破和挑战;如不受理,则意味着对现实纠纷的回避,凸显了法治的空白和不健全,使宪法所规定的基本权利得不到切实的保障。由此可见,对于高校教师因职称评审问题起诉受理与否实际上是高校与司法机关在大学自治和司法审查之间博弈的结果。笔者以为,高等学校虽然具有一定教学管理的自主权,但事物都不是完全绝对的,大学作为一个组织,是社会的一个子系统,其存在与发展始终与社会有着千丝万缕的联系。这正如有西方学者所言:
15、“传统的高等教育自治现在不是,从来也许都不是绝对的”。大学并非绝对排斥外界的介入。既然大学管理中还存在种种弊端,在内部自我约束不够的情况下,外界的监督、干预就显得非常的重要了。可以说,司法是最权威、最公正的监督,也是大学自治不断完善的外界保障。司法的介入可以克服大学管理上可能产生的行为失范和侵权行为,从根本上保障教师诉权的实现和大学自治的发展。司法介入的作用是多角度的,即要为大学依法自治提供保障,又要实现对大学的自律实施监督。可见,大学自治作为高校的一种管理手段,既是历史的传承,更具有现实的必要性与合理性。大学自主权不是绝对的“自主” 、 “自治”,有些领域也要接受司法的审查和监督。大学自主权
16、与司法审查的结合即是大学自治的内在要求,又是法制社会的必然要求。对此,既不能简单地否认大学自主权,也不能无视大学自治对高校教师权利侵害的现实,而应在大学自主权与司法介入之间找到适当的均衡点。因此恰当的思路就是确认哪些领域属于大学自主权的范畴,哪些领域可以接受司法审查。这样高校教师职称评审侵权问题解决的关键就转化为:对司法介入范围的确定。总之,笔者认为,解决问题的切人点应首先明确高校作出职称评审行为的性质,对高校拥有这一管理权以及其中角色正确定位,才能了解类似案件频繁发生的根本原因,使法院能正确处理高校自主权与维护教师诉权的关系,使学校的教学管理既遵循教学规律,又符合现代法治的要求。三、司法如何介入既然化解大学自主权与教师诉权的冲突在于合理确定司法介入的范围,进一步就是要解决司法如何介入的问题。对此,首先要解决的是借助民事诉讼还是行政诉讼来维护教师的合法权益?(一) 民事诉讼抑或行政诉讼?正如前述,目前实务中将高校教师职称评审行为排除出行政诉讼的受案范围一个重要理由就是认为
