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1、电力业改革的目标及其制度设计一、引子 在 20 世纪的 80 和 90 年代，许多发达国家和 发展 中国 家掀起了一场电力体制改革的浪潮。改革的目的主要是提高发电 企业 的 经济 效益。采用的手段主要是打破国家垄断及对发电、输电、配电和售电的垂直一体化体制进行分割以便引入竞争机制。就实现改革的目标来说，英国和澳大利亚是相对成功的。相反，乌克兰和墨西哥就不那么成功。美国的加利福尼亚州则遇到过挫折。国外电力体制改革的经验和教训使我们对我国的电力体制改革有一个更清楚的认识。从交易成本经济学的角度看，对我国电力体制垂直一体化进行分割以便在发电及售电侧引入竞争是有代价的。我国 法律 体制的不完善又给电力
2、行业市场化的改革增加了难度。本文第二节阐述市场经济国家对电力行业进行管制的原因及 分析 垂直分割和引入竞争的利弊。第三节讨论改革低效管制体制可采用的措施。第四节讨论改革低效管制体制时必须注意的 问题 。无可置疑，我国电力体制的重大改革虽然能改善电力企业的效益并给消费者带来福利，但是也必然要面对因垂直分割而增加的交易费用及由于引入竞争机制而要求增强管制治理及争议处理的法治问题。 二、市场经济国家对电力行业管制的原因 在资本主义的民主 社会 里，市场是相对如意的一种社会秩序。当市场运行良好时，经济和 政治 价值得到了体现。1从经济方面看，当市场运作良好时，经济效益、财富生产和技术革新都得到了促进。
3、从政治角度看，良好的市场运作由于实现了个人选择的最大化而使个人自治得以实现。但是，市场会失灵。当市场失灵时，社会的经济和政治价值就难以很好的实现。这时，政府就会对市场进行干预以便市场更好地运作。电力行业在传统上被认为是 自然 垄断行业而受到管制。 在单一产品和多种产品市场上，都有可能出现自然垄断。在单一产品市场上，规模经济是自然垄断的充分但不是必要条件。2只要有成本的弱增性(subadditivity)，就会有自然垄断。3成本的弱增性是指和几个企业合在一起相比，一个单一企业能以更低的总成本生产某一需求的产品量。当一个单一产品企业的平均成本呈现下降趋势时，该企业是强的自然垄断者。在边际成本小于平
4、均成本时，强的自然垄断者不能使价格等于边际成本。在这种情况下，就有必要使强的自然垄断者至少回收产品的平均成本。可是这样的价格由于向消费者发出了不当的信号而破坏了资源的优化。4为了解决这一问题，鲍莫尔和布朗福特分析了拉姆齐规则(Ramsay rule)的配置效益 影响 。5 拉姆齐规则是一种次佳选择。该规则要求在总收入等于总成本的制约下实现福利的最大化。而最有可能实现效益最大化的措施是对需求弹性较小的消费者在边际成本上附加相对高的收费，但对需求弹性较大的消费者在边际成本上附加相对低的收费。 当不同企业由于采用不同的技术提供不完善的替代服务或产品时，这样的竞争称为不同样式相互之间的竞争(inter
5、modal competition)。在电力业中，采用不同能源发电的竞争及提供不同的电力产品可近似地被认为是不同样式相互之间的竞争。在分析不同样式相互之间竞争的价格效益时，布拉地甘指出受管制企业的不同消费者的需求弹性将因不同样式企业的竞争而受到影响。6这时如果要使拉姆齐价格有效，提供替代产品或服务的企业也必须遵守拉姆齐规则。不然的话，当不同样式的企业因竞争而被迫采用边际成本价后，受管制企业继续维护拉姆齐价格将变得无意义。布拉地甘规则要求在存在不同样式的相互竞争时，管制者必须对所有竞争的企业进行规范。从这一结论可得出下面的推论。当存在自然垄断时，在发电侧引入竞争虽然能部分解决企业的“X 低效益”
6、 问题，7但也是有代价的。当一个企业呈现平均成本递增而成本又具有弱增性的特点时，该企业为弱自然垄断者。弱的自然垄断者可能无能力阻止其他企业进入市场并抢走部分生意。然而，当成本具有弱增性时，从社会角度考虑单一企业生产某种数量的产品比多个企业生产同一数量的产品更经济。显然，效益原则要求政府对其他企业进入这一市场进行管制。但是由于被管制的企业为自然垄断企业，政府也必须对价格进行管制。 就单一产品企业而言，如果生产成本的增长等于或大于产量的增长时，企业就不再具备规模经济。从美国的经验调查角度看，除了一些特大的发电企业外，规模经济并没有消失。克里斯腾林和格林纳的调查显示当企业的发电量在 4 千兆瓦以下时
7、，企业仍然具有规模经济。8他们对企业规模的调查也发现大约 55%的企业的发电不足 2千兆瓦。虽然我国还没有建立企业的发电量和规模经济之间相互关系的 研究 ，但是根据胡鞍钢引用的数据，我国装机容量不足 5 万千瓦的机组有 3369 台，装机总容量为3454 万千瓦，平均每台机组只有万千瓦。9无庸置疑，这样的小机组是不能充分利用规模经济的优势的。放松进入管制并不能增加有效竞争。 电力生产系统应该被认为是一个多产品企业的市场。10电力需求随时间变化很大，电压需求有所不同，输电和配电方式差别很大，发电成本也因使用不同的能源而产生变化。在一个多产品的行业里，规模经济既不是自然垄断的必要条件，也不是自然垄
8、断的充分条件。11尽管一个企业任何单一产品成本呈上升趋势，但只要该企业在协调生产所有的产品或服务时总成本呈现下降趋势，该企业就是一个自然垄断者。12多产品企业的自然垄断来自于范围经济或联合生产。当一个企业生产的特定数量的各种产品的成本低于多个企业生产相同数量的这些产品的成本时便存在范围经济。芬特通过分别调查美国电力业的批发、 工业 、商业和居民服务的多产品成本函数后发现，就是最大的垂直一体化电力企业也具有自然垄断特性。13 联合生产也能使一个多产品企业成为自然垄断者。生产的联合性是区分单一产品企业自然垄断和多种产品企业自然垄断的主要点。联合生产的经济性主要来自于协调和投入的不可分割性。在电力行
9、业中，电是不可储存的。可靠性的要求又必须使电力需求和发电供给保持平衡。发电厂、输电网和配电设施的建设也需要协调。从交易成本经济学看，14同一企业垂直一体化的协调能避免发电企业，输电企业和配电企业在提供不同电力服务时的机会主义行为。交易成本经济学认为人的理性或推断能力是受限制的，企业的资产有时是企业特定的，以及人们会有机会主义行为。15将来信息的不完善使得人们对将来的行为难以作出正确的判断。在对垂直一体化进行分割的情况下，判断力的限制增加了合同的成本及不定性。资产的企业特定性又使企业难以自如地在竞争激烈的市场进入和退出。资产的企业特定性在电力行业中十分突出。水能发电机常常跟某个特定水库的水容量和
10、落差具有紧密的关系。特定地域水电厂的关闭并不能使这些资产有效地在其他地方得以利用。太阳能和风力发电设备也是如此。机会主义行为是指在信息不对称的情况下人们不完全如实地披露所有的信息及从事其他损人利己的行为。当人们警愓并试度避免对方的机会主义行为时，制订合同的代价，敲诈及反敲诈的代价和事后争议解决的代价都会提高。资产的企业特定性及人们推断力的制约都会加剧机会主义行为。而这样的机会主义行为在电力企业垂直一体化的体制下就不会出现。 另外，集体成员人数的增大也会增大交易成本。人数的增大不仅会提高合同的数目而且也更有可能产生机会主义行为。在电力行业中，发电商对非经常性的电力购买者在遭遇突发事件时的高价售电
11、就是典型的例子。还有，在需求很大而很大一部份的需求是由即时市场供给的，几乎所有的发电商都可能漫天要价。16加利福尼亚州的电力危机的一个主要原因是由于在需求很大的现货市场敲诈的机会主义行为所造成。17同一企业的垂直一体化的协调则能避免发电企业，输电企业和配售电企业在提供不同电力产品和服务时的机会主义行为。垂直一体化的联合生产也能使发电厂、输电网和配电设施的建设更容易协调。再有，输电企业的高价政策同发电侧的过渡竞争会大大影响电源建设，从而造成电力供应不足。发电侧的过渡竞争也不见得有利于可持续能源的利用。我国水电厂上网销售的困难(如二滩)就说明了这一点。 联合生产的经济性还表现在利益的内部化。在垂直
12、一体化的电力企业里，企业由于承担了自己行为的后果而使利益的内部化得以实现。但是，当发电、输电和配电由不同企业负责时，拥有系统部件的企业数目的增大和追求各自利润最大化会产生利益的不一致性。在这样的情况下要保持电网的可靠性，交易成本会明显上升。由于电在输电网上并不能自由地按合约双方的意愿行走，利益的内部性就不能保证。欧姆定理揭示了电会沿着阻力最小的方向行走。这就会产生电走向一个并不需要该电的第三者。为了保护自己，该第三者也许要重新安排电的调度或装建额外的输电设备。18电网的拥挤现象也会加剧。还有一点，为了满足高峰用电及突然增加的需求，电力企业必须维持足够的储备发电容量。在垂直一体化的电力企业里，解
13、决储备发电容量的交易成本要低的多。信息的易得性和无机会主义行为也可使电力企业降低必须的储备发电量。 多产品企业在电力市场的自然垄断性表明市场经济国家传统电力企业垂直一体化模式有其节省交易成本的一面。但由于自然垄断，西方市场经济国家过去在保存电力企业垂直一体化的同时，要么像美国那样对自然垄断企业进行进入和价格管制，要么像英国那样对电力企业实行国有化。 三、改革低效管制体制的措施 西方市场 经济 国家过去虽然因为保存了电力 企业 的垂直一体化而节省了交易成本，但是无论是对私有企业投资回报的管制还是实行国有化都有缺点。对私有电力企业投资回报的管制的缺点主要有如下几个。第一，对 自然 垄断的管制假定了
14、对价格的管制是精确的，无代价的和连惯的。但经验调查并不证明如上的假定。19控制企业利润的管制规则产生了低效的激励机制。管制机构的价格不能反映提供服务的边际成本。实践中管制常常导致电力企业的利润过高或过低。20过高的利润使电力企业过渡投资电源建设。相反，过低的利润则导致电力供应的短缺。第二，对自然垄断的管制假定了管制下的企业会像竞争企业一样对市场压力作出反映。21经验调查表明这一假定也是错误的。22从激励和约束的角度看，投资回报的管制 方法 使低效的企业得以长期经营下去。这就增长了电力企业的 X低效益。相反，虽然管制滞后部分地保留了好企业的管理积极性，投资回报的管制方法剥夺了竞争市场对企业家的努
15、力、判断力及技术革新的高回报。23 跟对私有电力企业市场进入和投资回报的管制缺陷相比，对垂直一体化的自然垄断企业实行国有化也 问题 成堆。加拿大安大略省的安大略电力公司(Ontario Hydro)就是一个非常低效运作的例子。在该省九十年代末的电力业重组前，由省政府担保的安大略电力公司负债达 3 百 50 亿加币，约占该省总负债的 30%。24 在 1991 到 1993 年的经济萧条时期，该电力公司却以平均每年 30%的速度增加电费。面对消费者的 政治 压力，公司在 1993 年消耗了 36亿加币的重组费用(加拿大 历史 上最大的公司亏损)。1998年，为重组电力业，该公司又销帐了 60 亿
16、加币的公司资产。政府预计在重组后，安大略电力公司将有 200 多亿不能回收的负债(stranded debt)及或然债务。在九十年代末，该省20 个核电站中有 8 个由于可靠性问题而不能提供电力服务。25 无论是美国对私有电力企业进入及投资回报管制的缺点还是英国和加拿大对垂直一体化电力企业实行国有化的敝病，在政治压力增大的情况下这些国家都对电力体制提出了改革的要求。对投资回报进行管制的另一选择是对发电许可进行竞投(franchise bidding)。26德姆赛茨认为进入许可的竞争可使提供最低价格的企业被选中。但威廉姆森认为德姆赛茨的许可竞投 理论 过于简单化。 27根据威廉姆森，在通常情况下，竞投后长期合同的签订和执行会使公用事业行业退化到一个和对公用企业管制相似的过程。这是因为电力市场不是一个可竞争的市场(contestable market)。在可
