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1、政府行政成本分析和控制（上）【摘 要】 目前 ，我国政府行政成本居高不下，并且其增长势头有愈演愈烈之势，这既不符合成本效益化原则，也和我国建立“节约型 ”政府的目标背道而驰。如何转变政府职能，公开行政程序，强化成本节约意识，降低 社会 运作负担，使纳税人的利益得到最大化成为迫在眉睫的 问题 。 本文首先界定政府行政成本的狭义概念,划分了行政成本的合理范围,揭示目前我国行政成本的现状，并通过比较我国同其他国家间行政管理支出的数额的差异, 分析 导致我国行政成本过高的若干原因，做出了价值链分析对成本控制的一点设想，最后从政府职能、政府规模、政府决策、政府行为和政府效率五大方面提出控制行政成本的解决
2、方案。 关键词：政府行政成本，成本，成本控制 Abstract Nowadays, Chinas high level and ever-growing governments administrative cost conflicts with not only the concept of effectiveness, but the goal to economize the government in this country. How to transform governments function? How to make administrative process trans
3、parent? How to maxi the sense of saving? How to reduce the social burden? How to give taxes payers the best answer? All of those confront us to make choice. This paper starts from narrow sense concept of administrative cost of the government, defines the reasonable range of the administrative cost.
4、By revealing the status quo of the countrys government administrative cost and comparing the number of the administration expenditure from home and abroad, it analyzes the reasons which has caused the high level of administrative cost of our country, brings up the new idea of analyze the question in
5、 the eyes of value chain and proposes some suggestions in the way of government function, government scale, government decision, government behavior and government effectiveness. Key words: governments administrative cost, cost, cost control 目 录 一、序言1 二、 文献 回顾1 三、行政成本的内涵和其合理化界定1 四、我国的行政管理支出增长情况五、导致行
6、政成本过高的原因六、价值链分析对行政成本控制的一点启示七、有效控制行政成本的对策积极推进政府职能的转变确定合理的政府规模提高政府决策的正确性约束政府行为提高政府工作效率 八、结论资料来源和 参考 文献一、序言 近几年来，随着 经济 和社会事业的 发展 ，机关行政运作成本不断攀升，已成为经济发展中的一道难题。提高行政效率，降低行政成本，是目前世界各国政府极其重视的问题和追求的目标。而对于我国来说，降低行政成本，不仅是建立“节约型 ”政府、减轻人民负担的客观要求，也是转变政府作风、重塑党和政府在民众中的威信的迫切需要。 中国 行政体制改革的一个重要目标是建立适应社会主义市场经济体制改革需要的高效政
7、府、廉洁政府、责任政府。因此，控制行政成本对于提高政府运作效率和宏观经济效率、优化资源配置、降低市场交易费用以及反腐败等具有重要的现实意义。不仅如此，能否降低行政成本也从一个侧面考验着党的 科学 执政、民主执政、依法执政的能力。 中共中央关于加强党的执政能力建设的决定提出要“ 围绕提高行政效率、降低行政成本、整合行政资源，加强行政体制改革的总体 研究 ，继续推进行政体制改革。 ”因此，树立政府行政的成本观念，进行严格的行政成本核算，保持政府的经济、廉洁、高效，以尽量少的行政成本，为人民办更多的实事，是重新树立党和政府在人民群众中崇高威信的有效途径。 本文正是基于上述考虑，通过对行政成本内涵的界
8、定及对目前存在问题的分析，提出一些控制政府行政成本的对策建议。 二、文献回顾 英国是世界上第一个资本主义革命的国家，也是第一个实施宪政民主的国家，因此它对于政府行政成本的规定是开创性的。根据 1689 年通过的权利法案 ，以及 1701 年通过的王位继承法 ，确立了“议会至上” 的原则，而在这其中财政监督权是英国议会最大也是 历史 最悠久的权力，即把财政权配置于议会，由议会来最终决定如何收钱和花钱。议会最重大、也是费时最长的职能是检查政府的财政。具体包括：任何赋税如无议会 法律 规定，不得征收。一切政府经费，如无议会法律规定，不得支出。无论政府任何部门，如果想支出任何一项经费，财政部门都必须以
9、预算为依据给予拨付。政府编制财政预算，议会审议政府的预算。议会在审议政府的预算案时对政府所提各项经费数目，只能减少不得增加。政府预算，由议会逐年表决。 1949 年，美国诸多学者提出了绩效预算改革的设想。1951 年美国联邦预算局据此编制了基于政府职能的联邦政府预算，第一次明确地使用了“绩效预算” 概念。但由于当时缺乏相应的 理论 支撑和合理的技术 方法 ，因而绩效预算一直处于摸索之中。直至 1982 年，英国撒切尔夫人主持的政府公布了著名的财务管理新方案 ，要求政府的各个部门树立浓厚的“绩效意识 ”，这套理论终于开创了绩效评估实践的先河。目前，世界上近 50 个国家采用了绩效预算。其中，属于
10、发达国家的有英国、瑞典、日本、加拿大、法国、澳大利亚等，属于发展中国家的有巴西、菲律宾、印度和马来西亚等。 1993 年美国国会通过的政府绩效和结果法案(GPRA)，它具有里程碑式的意义,确立了绩效评估的法律框架和相应的制度变革：联邦政府各机构对工作计划的实现负责，通过公开对工作计划与绩效目标执行情况的绩效评估报告，提高政府的服务质量和理性程度，从而提高政府内部管理效率。 在我国，由于政府行政成本基本来源于财政拨款，造成了财务方面管理松弛不严的现象，得不到长期的重视，因此我国政府行政成本理论的探索依旧属于探索阶段。 三、行政成本的内涵和其合理化界定 众所周知，成本是一个普遍的经济范畴，凡是有经
11、济活动和业务活动的地方，都必然存在成本。从 会计 学角度看，成本是指“为了一定的目的而付出的或应付出的用货币测定的价值牺牲。 ”行政则是国家机关及其工作人员财政支出行政管理支出占财政支出比重1978%1980%1985%1989%1990%1991%1992%1993%1994%1995%1996%1997%1998%1999%2000%2001%2002%xx%xx%从上表中我们可以看出， 从改革开放初期的 1978 年至xx 年的 26 年间，行政管理支出占财政总支出的比重，从197 年的 %增长到 200 年的% ，实际支出数额增加了 103倍。从 1989 年到 xx 年，行政管理支出
12、平均每年增长高达%。从全世界范围来看，以 200 年为例，我国的行政管理支出占财政总支出的比重为% ，这个比重，比日本的%、英国的%、韩国的% 、法国的 6.%、加拿大的 %、美国的 9.%分别高出、 、 、 、和个百分点。 下图清晰地反映出我国的行政管理支出 图 4-1003 年部分国家行政管理支出占财政支出比例 五、导致行政成本过高的原因 (一) 行政职能错位且改革进程缓慢 计划 经济 时期，我国的事业单位一直由国家主办，吃国家财政，并且实行事业单位的行政化，作为政府的附属部门，承担一部分行政事务；同时各单位也承担了办 社会 的职责，由单位向在职职工甚至退休人员提供全部的福利待遇。随着市场
13、经济体制的逐步确立， “政企分开” 已初见成效，但 目前 各行政机关仍下辖很多事业单位和行业协会，“政事不分” 、 “政社不分”的现象没有明显改变，导致这方面的改革始终没有突破性进展。政府权力和社会职能的混淆，不仅造成职能错位而且导致管理费支出不断增加，行政成本居高不下。 从我国最基层的乡镇政府来看，目前乡镇政府职能的全能性表现为严重的政事不分。为了加大对由于家庭分散经营而获得经营自主权的农户的管理，乡镇政府本能地增加了机构和人员，形成了所谓“七站八所” 的可观局面。据对江苏省某镇 2002 年的调查得知，该镇陆续设立了财政所、税务所、广播站和文化站等 27 个站所。而这些事业单位全靠乡镇财政
14、负担。在财政吃紧的乡镇，他们在自己的业务活动中自收自支取得预算外收入，作为自己的管理费支出。事业单位数目的不断扩张，导致管理费支出不断增加，行政成本居高不下。 近几年来，一些地方如北京市海淀区建立公共委的改革，代表了中央关于政事分开的方向，是一个积极的探索。但目前还是试验的性质，短期内很难在北京甚至全国推开。因为政府行政职能改革不仅涉及到人事 问题 ，而且还牵涉到一些单位的具体利益及政府对某些公共服务的保障程度。 (二) 政府规模庞大 1 政府层级过多、机构臃肿 当今世界 200 多个国家中，有 8 个小国仅设一级中央政府，有 25 个国家只设中央和地方两级政府，有 67 个国家其中包括美国、日本、加拿大和澳大利亚等国只设三级政府，我国现在却是中央、省、市、县和乡五级体制。每一级地方组织又层层设置了与上一级政府相对应的机构。正式、临时机构繁杂，其中省一级平均超设机构 25 个，地区超设机构 20 多个，城市超设机构 15 个，县超设机构 10 个。过多的政府层级和不断膨胀的机构设置，使政府各项开支巨大，给财政造成了沉重的负担。 政府行政人员数额巨大 在我国，机构林立导致了政府行政人员的迅速增加，随之而来的便是无
