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1、晚清预备立宪述评作者：金亮贤 吴起伟 摘 要 从 1906 年开始，清末统治者宣布实行“预备立宪 ”。对于这场宪政改革，传统的观点皆以“骗局” 二字加以认定而对其影响认识不足。笔者认为，清末预备立宪加速了清王朝的灭亡；摧生了新的政治制度，开创了中国政治近代化进程；同时给国人以深刻的民主宪政启蒙教育。关键词 预备立宪；宪政；政治近代化；民主政治启蒙教育 中国二千多年的封建历史，始终没有跳出“人之道” 与“天之道” 循环往复的怪圈。每隔三五百年，就要在经济大萧条当中，通过暴风雨式的起义和革命实现改朝换代。大清王朝也毫不例外，在历经康、雍、乾三代的兴盛和繁荣之后，内忧外患接踵而来。为了减轻和消除人民
2、反抗斗争的“心腹之害” 和外国侵略的 “肘腋之忧”，也为了适应阶级力量对比发生的明显变化，清政府逐渐意识到对上层建筑实施某些“变革 ”的重要性和紧迫性。 1901 年，清政府终于宣布实行“新政 ”。先是照搬大陆法系模式进行法律修订，若干年后又推出“预备立宪 ”。试图通过法律的变革和 “宪政”的允诺最终实现“皇位永固 ”。事实证明，这些举措并没有挽救清王朝的没落与灭亡之路。但是，清末修律客观上奠定了中国近代法制的基础，基本完成了从古代法制向近代法制的转变。而对于晚清预备立宪活动，学术观点颇不一致，多数学者往往从保守性和欺骗性角度出发加以批评和否定，笔者认为，事实并非仅仅如此。一、晚清预备立宪概述
3、晚清预备立宪实际上就是晚清政府政治上预备实行宪政的活动。宪政指的是以宪法为中心的民主政治。它源于古希腊文的“民主” 一词，意为 “人民的权力”。宪政最基本的要求是政府应受制于宪法以及公民权利的广泛保护。晚清政府之所以实行预备立宪，有其深刻的历史背景。从国际环境看，十九世纪末、二十世纪初，经过中日甲午战争和八国联军侵华战争，帝国主义进一步加紧了对中国的侵略步伐。但是，1900 年的义和团运动粉碎了他们企图瓜分中国的迷梦，迫使他们转而采取“保全” 、扶植清朝傀儡政权，实行“以华治华 ”，从而维护其殖民利益的政策。从自身利益出发，他们要求清政府披上“民主宪政” 的外衣。就国内形势而言，十九世纪晚期，
4、中国的经济结构和阶级结构已发生了明显变化，资产阶级旧民主主义革命正在兴起，封建专制主义制度与发展资本主义生产关系的矛盾、与不断高涨的民主思潮的矛盾，都已十分尖锐；以孙中山为首的资产阶级革命派领导的反清民主革命蓬勃发展，而代表资产阶级右翼和一部分地主官僚的君主立宪派也积极活动，企图通过立宪 分得一点权力。不愿接受任何变革的清朝统治集团，在义和团运动的沉重打击下和资产阶级革命的震撼下觉察到，如再不作任何“革新” 的表示，必将 “全局糜烂”，“溃决难收” ，必须慎重选择 “善后之策”，才能苟延残喘，保持危在旦夕的统治地位。而所谓“善后之策” ，就是“一曰用严峻之法，摧锄逆拭氛，二曰行公溥之政，潜消戾
5、气”，即在加强镇压的同时，用“政治上导以希望” 的策略，欺骗人民，瓦解革命，拉拢立宪派。对于立宪活动得以展开的一个直接原因却是 1905 年的日俄战争，日本以君主立宪小国战胜俄国那样一个专制大国，给清廷上下以很大震动。 “日俄之胜负，立宪专制之胜负也” 。1朝野上下普遍将这场战争的胜负与国家政体联系在一起，认为日本以立宪而胜，俄国以专制而败， “非小国能战胜于大国，实立宪能战胜于专制”2。于是，不数月间，立宪之议遍于全国。因为日本于明治十五年曾派员赴欧洲考察宪政。清廷遂于 1905 年派载泽、端方等五大臣出洋考察。次年，五大臣先后回国，上书指出立宪有三大利：“一曰皇位永固，二曰外患渐轻，三曰内
6、乱可弭”，3 建议进行“立宪” 。但是，他们指出， “今日宣布立宪，不过明示宗旨为立宪预备，至于实行之期，原可宽立年限。日本于明治十四年宣布宪政，二十二年始开国会，已然之效，可仿而行也。 ”4清朝统治者看中的正是“预备 ”两字。1906 年 9 月 1 日，清廷颁发了宣示预备立宪谕 ， “预备立宪” 由此而来。1906 年，清政府设立考察政治馆，次年改建为宪政编查馆，作为预备立宪的办事机构，此后，进行了一些预备立宪活动。一、设立咨议局和筹建资政院。咨议局作为各省的议事机构，其权限是讨论本省应兴应革事宜，讨论本省的预决算、税收、公债以及单行章程规则的增删和修改，选举资政院议员，申复资政院或督抚的
7、咨询等。但是，它的权力受到本省督抚的严格限制，同时也是极少数有产阶级上层男子的代表活动场所，它并不具备资本主义制度下地方议会的性质。资政院于 1907 年开始筹建，它的宗旨是“取决公论，预立上下议院基础” 。它并不是资本主义制度下的国家议会，从它的人员组成、议事内容和程序看，它是完全受制于皇帝、毫无实际权力的一个御用机构。二、制定颁布宪法大纲和宪法重大信条十九条 。清政府在宣布预备立宪之初就采取了无限拖延的策略，但慑于革命运动和为了拉拢立宪派，不得不于 1908 年宣布立宪以九年为期。并同时公布了“宪法大纲 ”，作为今后的制宪刚领。大纲的精义有三：一是君主神圣不可侵犯；二是君主独揽统治权；三是
8、臣民按照法律有应得的权利义务。清末钦定宪法大纲最突出的特点就是皇帝专权，人民无权，以维护封建专制主义为根本目的，它一方面激起了人民的激愤，同时也让立宪派大失所望。 宪法重大信条十九条则是在武昌起义的沉重打击下，清政府为了渡过危机而临时炮制的“宪法” 。没有实质意义，并成为清朝政府预备立宪最后走向跛产的记录。二、晚清预备立宪评析对于晚清预备立宪的保守性和欺骗性，频频见诸专著、教材和学术论文，这里不再赘述，笔者认为，这项政治活动除了具有它的保守和欺骗的一面外，还有非常重要的另一面，那就是它的积极意义。这场宪政改革涉及的内容极其庞杂，触动了社会的方方面面，在造成极大混乱的同时，直接加速了清朝的灭亡并
9、为摧生新的政治制度作好了准备，在客观上开创了中国政治的近代化进程，也给国人进行了一场深刻的民主政治启蒙教育。预备立宪的直接后果：加速了清朝的灭亡，摧生了新的政治制度。预备立宪的措施加剧了中央与地方、满汉之间、阶级之间的矛盾，引起了社会的极大混乱，加速了它的覆灭。1、督抚离心。在镇压太平天国运动过程中，以曾国藩、李鸿章、左宗棠为首的汉族地方督抚迅速崛起。他们手中握有地方的政权、军权、财权，几乎不受中央控制，清王朝从此呈现出强枝弱干的局面。可以这样说，随着中央政府在一系列内外战争中威信及政治意志力不断衰弱，清王朝后半期的统治就严重依赖汉族督抚来支撑。这种情况当然为中央政府所不容。从 1901 年实
10、行新政开始，清政府不断采取措施削弱地方督抚的军权和财权，而把它集中于满人之手。1903 年，设立练兵处，企图控制各省编练的新军。实行宪政改革后，这种情况明显加剧了：1906 年设立陆军部，由它统率帝国的全部陆军，该部的尚书及两位侍郎都由满人担任，这样陆军就全部由满人统率；设立度支部，控制地方的收支，宣布只有中央才拥有对外借款及铸造、发行货币权。宪政改革越往前推进，汉族官僚手中的权力不断丧失，而中央政府集中的权力越来越大。在 1911 年成立“ 责任内阁” 的十三名成员中，满人八名，并且皇族就占了五名，汉人仅四名，载沣的两个兄弟分别掌握着陆军和海军。这样，行政和军事大权就全部集中于皇室之手。汉族
11、官僚普遍感到被欺骗了，他们对满洲政府的不满就空前表现出来。2、立宪派的背弃。绅士是传统社会的精英。一方面，他们有传统的科举功名，或曾经担任过政府官员，在地方社会有着显赫的地位，对民众有着非常大的影响。在晚清，绅士们维护清政府的统治，是清朝统治的基石。另一方面，清政府也给予绅士种种特权，如减免税负，可以出入官厅、参与地方审判等。因此，绅士和清政府可以说是一种互相支持、互相利用的关系。一般来说，绅士是保守的，他们比较倾向维护传统的体制和意识形态，这与维护他们的地位和在地方的威望是一致的。但在经过义和团和八国联军事件后，他们终于认识到闭关锁国那一套不行了，于是逐步放弃了过去保守的观念，致力于兴办新学
12、、投资实业。有些人成为实业家，有些人还出国留学、游历或进新学堂学习，因而在思想观念上逐渐发生了变化。这表明，绅士阶层已经从一种传统社会精英向现代社会精英转变，正在成长为新绅士。在清末新政之前，绅士们虽然在地方上有着巨大影响，但他们是分散的，各自为政的，预备立宪给他们登上全国舞台提供了机会。朝廷设立咨议局、资政院以及推行地方自治，给他们提供了新的合法的活动场所，并使绅士阶层实现了全国性的集结，形成了当时政坛上举足轻重的力量-立宪派。他们以咨议局和资政院为阵地，对地方和中央的政务和舆论产生非常重大的影响。立宪派形成后，怀着对国势日衰的深切关注，他们急切希望在中国能实行宪政，以抵制日益严重的革命，并
13、在宪政中有他们的一席之地。同时，他们对满洲贵族垄断政权核心的状况越来越不满，在咨议局和资政院会议上他们同清政府不断发生激烈冲突。为了速开国会，1910 年他们掀起了中国历史上三次规模巨大的国会请愿运动。当他们的要求被拒绝，当“皇族内阁 ”成立之时，他们感觉到清政府已经无药可救，许多人转向革命，成为清政府的对立面和掘墓人。立宪派的离心倾向和最后对清政府的绝望带来了严重后果。在武昌起义爆发的 7 个星期内，15 个省以咨议局为中心纷纷宣布独立，立宪派抛弃清政府是个很大的因素。3、农村骚乱。清政府推行宪政改革需要大量的经费，而这些费用都以各种名目强加到百姓头上，再加上许多官吏在推行改革过程中趁机中饱
14、私囊、搜刮民财，百姓负担不断加大，许多处于绝境中的民众纷纷起来反抗。当时上海的东方杂志作过调查，1909 年曾发生起义 113 起，1910 年 285 起。5清政府在农村推行禁种鸦片、人口普查、革除陋习等运动也引起了极大的骚乱。例如在 1909 年至1911 年中，浙江、甘肃、贵州、满洲和山西等地发生的与禁种鸦片的禁令有关的持续几个月骚动；同一时期在华中数省发生的反对谷物涨价和提高田赋的暴动；1906 年以后各省因人口普查、资助新学和改革运动而引起的动乱等等，情况都是如此。起事者捣毁公共建筑、辱骂、监禁甚至处死地方官。6民众力量的不断打击，动摇了农村中旧的生产关系，并瓦解了清政府在农村地区政
15、权的根基。清政府在实行“预备立宪 ”过程中，相应地对旧有政治体制进行改革，它缩小了皇帝与国会之间的权力比例，调整和改造了君主专制制度，直接冲击了二千多年的专制政体，不自觉地向政治近代化建制迈进。清政府宣布实行“预备立宪” 之后，逐步采取一系列措施来推行宪政改革。1908 年 8 月，清政府颁布了钦定宪法大纲 。 大纲由“君上大权 ”14 条和“臣民权利义务”9 条组成。该法以日本明治宪法为蓝本，它规定君主拥有广泛的权力，这也是该法颇受世人诟责的原因。但是我们也应该看到， 大纲的公布，这本身就是对在中国已经延续了2000 多年的“君权神授 ”的君主专制政体的否定。因为从此之后，皇帝的权力就必须受
16、宪法和法律的约束，它已不再是“ 至高无上” 了。该法明确规定由议院制订法律，皇帝不得以命令改变法律。它的确缩小了皇帝和国会之间的权力比例，这无疑在当时是进步的。该法还规定了广大臣民有言论、著作、出版、集会、结社、财产、居住、人身自由；有诉讼、依法担任官吏及议员的权利，非依法律规定，不得加以逮捕、监禁及处罚。这表明，清政府在近代化价值取向上的进步，同时，中国政治近代化也迈出了艰难的第一步。1909 年 10 月，各省咨议局先后成立。咨议局是省立法机构的前身，由地方士绅选举产生，可以就本省的预决算、税收与公债、地方性法规、资政院成员的选举及其它改革事宜作出决议。这种决议如督抚无异议时，应负责执行；如督抚表示异议时，应重审；双方始终不能达成一致时，应征求资政院的决定。督抚有权召开、中止或解散咨议局的会议。因此，咨议局还算不上是一个立法机关，只能算是绅士们的表达意见机构。但是， “咨议局的出现完全可能约束各省督抚专断地使用他们
