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1、应对突发事件的能力同志们好，今天我们讲的这个题目是应对突发公共事件的能力。我今天讲几个问题，一是什么是突发公共事件，它的基本内涵是什么；第二个，对于突发公共事件，政府有哪些责任，我们公务员应该有哪些基本的素质要求； 第三个方面，我们讲应对突发公共事件的三种能力：法治能力、决策能力和协调沟通能力。应对突发公共事件的能力，是政府的一个基本职责，也是公务员的一个基本能力。突发公共事件，从时间上来说，它就是突如其来的、意想不到的一些天灾人祸。应对突发事件，又可以叫灾害管理，这是从严重程度来划分的；另一种叫法是，公共危机管理。危机，实际上是讲突发事件的波及的范围，可能会成一个地区、一个国家或者全球性的危
2、机。例如 SARS 病毒、禽流感等都带有全球性的危机。第一个问题，突发公共事件的基本内涵突发公共事件管理，是在管理过程中的一种非常态的管理。这种管理的非常态，有时候就给我们一个错觉，即天灾人祸是百年不遇、十年不遇的，是偶然发生的，相对来说，其发生的概率较小。但是，我们首先要肯定，突发事件其实是经常地、方方面面地暴露在我们日常的各种活动之中。古希腊的一位哲学家曾经这样说过：“人类的一半活动是在危机当中度过的” 。我国是世界上遭受自然灾害最严重的国家之一。自然灾害平均每年造成近2 万人死亡，直接经济损失高达国家财政收入的 1/4 至 1/6。20 世纪全球发生的破坏性地震中我国占 13，死亡人数占
3、 12,近 50 年，477 次地震死亡 27.8万人，直接经济损失 420 亿元；全国有 23 的国土面积不同程度受到洪水威胁，特别是长江、黄河、淮河等七大江河中下游地区，集中了全国 12 的人口，34 的工农业产值，洪涝灾害的威胁更为严重。1998 年发生的特大洪水，使334 亿亩农田受灾，死亡 4150 人，仅直接经济损失就达 2551 亿元。近几年每年因各类事故造成 13 万多人死亡，70 多万人受伤，直接和间接经济损失约2500 亿元。全球交通事故每年伤害 1500 万人，死亡 70 万人，我国占 1/6；仅2003 年，道路交通事故死亡 12 万多人，煤矿事故死亡 6434 人，火
4、灾事故死亡2497 人。在各类事故中，一次死亡 30 人以上的特别重大事故，平均每月达12 起。目前全球新发现的 30 余种传染病已有半数在我国发现。2003 年全国按规定报告的 27 种传染病发生近 260 万例，其中死亡 6474 人，死亡率为04810 万。特别是非典疫情，波及内地 24 个省份的 266 个县(市、区)，报告病例 5327 例，死亡 349 例。2004 年发生的高致病性禽流感疫情，波及 16 个省(区、市)，疫情对我国经济发展，特别是家禽养殖业和农民增收造成了严重影响。 我国近十年来的突发事件，包括自然灾害、生产安全等方面的事故，在经济上所造成的损失，每年大约是在 6
5、000 亿美元，约占 GDP 的 5-6%，各种事故的总量，每年增长的幅度也在 6%左右。最高的年份，增长到 22%。这是一个庞大的数字。有的专家曾经做了一个统计，我国每年发生的事故，平均分摊在公务员身上，数量是每年每人一件。这对我们从中央到地方政府的公务员，是一个巨大的压力。所以提高应对突发公共事件的能力，对于公务员来说是当务之急。把应对突发事件能力纳入到政府的职责，并且作为政府管理的一个重要职能。一、在面对突发事件时，我们首先要考虑的就是如何保障安全。第一要确认在突发事件发生时，哪些价值会受到威胁?是什么价值受到威胁?这是必须要明确的。政府的职责，就是要确认是哪些价值受到威胁，我们如何使这
6、些价值免于受到这种威胁，或者减少损失。第二就要考虑、研究，威胁来自哪里。有时威胁来自天灾，有时来自人祸，有时也可能源于我们的责任没到位或者技术手段不够。所以，只有认清威胁从哪里来，我们才能够找到根源，对症下药。第三谁来解决这些威胁呢？这是第三个要回答的问题。突发公共事件的威胁处理不是由单独的哪个人、哪个单位能解决的，根据事件的大小及危害程度，有时可能会上升为一个地区、一个国家甚至全世界联起手来处理。2005 年的东南亚海啸，涉及到了全世界范围内的赈灾活动、救助活动。如果不是全世界各个国家联合起来，这场海啸带来的灾难就很难恢复。第四解决这些威胁的手段是什么呢？突发事件的性质不同，我们所采取的解决
7、手段就不一样。有些需要做疏导工作，有些需要采取严厉打击措施，如恐怖分子的恐怖活动。第五谁来为安全支付成本。突发事件造成的损失，都是要计算成本的。二、突发公共事件的特点。第一个特点，突发性和紧急性。公共事件的突发性和紧急性需要领导者马上做出决策，使损失降低到最小。如恐怖事件、事故灾难、特大刑事案件等。第二个特点，高度的不确定性。例如 2003 年的 SARS 病毒，这是我国以及全世界从没有预见的灾难。由于缺乏预见与应对经验，其不确定的特殊情况使得全国陷入恐慌之中。又如切尔诺贝利核电站泄漏事件给我们的启示。核电站的的巨大贡献是有目共睹的，但其泄漏的危害却也是非常不确定的。第三个特点，威胁的社会性。
8、我们都知道的 9.11 事件，不仅给美国，也给全世界的经济带来巨大的损失，全世界的经济降低了一个百分点。1998 年的特大洪水，不仅影响了我国的农业生产，同时也影响了我国的教育、经济、服务业等方方面面。第四个特点，救援资源的稀缺性。突发公共事件一发生，就会动用社会物资储备。物资的大量需求，就会对政府造成一定的压力，怎样调配好这些物资，对政府来说是一个巨大的考验。三、我国把突发事件分成四类。第一类是自然灾害，主要包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾 7 个分类。 第二类是事故灾难，包括安全事故、环境污染和生态破坏事故 2 个分类。安全事故包括生产、交通运输
9、等行业企事业单位发生严重人员伤亡和经济损失的事故；电力、通信、信息网络、金融支付和清算系统、特种设备事故，大中城市供水、燃气供应中断；坠机、撞机等。环境污染和生态破坏事故包括严重水污染，因资源开发造成严重环境污染和生态破坏，危险化学品严重泄漏，核设施发生严重放射性污染等。当环境污染和生态破坏造成特大人员伤亡和巨大经济损失，或濒危物种生存环境遭到严重破坏时，称为特大环境污染和生态破坏事故。第三类是公共卫生事件，包括重特大传染病疫情、重特大动植物疫情、食品安全与职业危害事件 3 个分类。重大传染病疫情包括鼠疫、肺炭疽或非典、人禽流感。特大传染病疫情是指影响大，波及范围广，出现大量病人或多例死亡病例
10、等。重大动植物疫情包括口蹄疫、高致病性禽流感等重大动物疫情及植物疫情。特大动植物疫情是指发生一类动植物疫情，或者可能造成人类传播的动植物疫情。食品安全与职业危害事件包括发生百人以上食物中毒；50 人以上急性职业病，或者重大人员伤亡事件等。第四类是社会安全事件，包括重大群体性事件、重大刑事案件、涉外突发事件 3 个分类。重大群体性事件包括金融挤兑；党政机关和要害部门遭冲击、围攻；交通要道或枢纽遭阻断；非法集会游行示威、聚众闹事、群体性械斗、冲突事件及暴狱；高校发生人数较多、影响较大聚集，或可能走出校门，造成重大社会影响；涉及境外宗教组织背景的大型非法宗教活动，或者严重影响民族团结的群体性事件；因
11、土地、矿产、水资源、森林、草原、水域、海域等权属争议和环境污染、生态破坏引发群体性事件造成严重后果；因市场商品短缺及物价大幅波动造成的抢购和市场混乱等。重大刑事案件包括杀人、爆炸、绑架、抢劫、投毒和邮寄危险物品；走私、金融诈骗；劫持民用航空器、客轮和货轮；危害性大的放射性材料或数量较大的炸药或雷管被盗、丢失；非法捕杀、砍伐国家重点保护野生动植物和破坏物种资源致使物种或种群造成灭绝危险；重大制贩毒品案件；盗窃、出卖、泄露及丢失国家秘密资料；攻击和破坏计算机网络、卫星通信、广播电视传输系统；在我国境内发生的涉外、涉港澳台重大刑事案件等。涉外突发事件包括外国驻华使领馆或机构遭冲闯；我驻外使领馆或机构
12、及人员遭受重大伤亡和财产损失；其他可能严重损害我对外关系的突发事件。恐怖袭击、危害国家安全事件乃至外敌入侵，也是我们必须高度关注的突发公共事件。四、突发公共事件的分级主要是指对于安全的威胁程度，按照程度来划分的。 四级国家预警级别预警颜色 威胁程度 报告级别 红 特别严重 国务院 橙 严重 国务院、省级政府 黄 较重 省级政府 蓝 一般 地市、县级政府中国将突发事件的威胁程度分为四个等级。其威胁程度分别为特别严重、严重、较重、一般；用颜色来表示，分别为，红、橙、黄、蓝；按照严重程度要报告的上级机构分别为：国务院、国务院及省级政府、省级政府、地市及县级政府。五、我国将公共突发事件的周期发展分为四
13、个时期突发公共事件在发展过程中，每个阶段的特征也不相同，我们也可以把它称之为周期。第一个时期，突发事件的潜伏期。在这个时期，突发事件一般不容易察觉，但是已经有先兆。这个阶段，我们强调的是预防，及时发现并向有关部门上报。第二个时期，突发事件的爆发期。如果在潜伏期没有做好预防工作，突发事件就会爆发出来。例如，任何火灾都可能是由一个小火苗开始的，如果在小火苗时期不能将其消灭掉，那么就会引发巨大的火灾。爆发期往往让人措手不及，但是应对突发事件主要是指在爆发期。这时候就要做出决策、搜集信息、组织资源。 第三个时期，突发事件的持久期。突发事件如果在爆发期没有很好地控制住，就会导致灾难不断发展、蔓延、恶化下
14、去。第四个时期，突发事件的恢复期。这个时期主要任务是重建在突发事件中造成的各种损害与损失，使之恢复常态。第二个问题，突发公共事件的政府责任及公务员的素质要求一、在突发公共事件突然发生的时候，政府首先需要做什么？第一，政府首先要识别危机、判断危机的性质，从而预测危机的破坏程度及发展状况。第二，做出决策。在正确识别危机之后，就要马上做出决策及指挥方案。第三，协调资源。领导者要充分利用社会资源，调动交通、食品、医疗等各个方面。其中，很重要的一个问题是沟通问题，包括与媒体的沟通、与受害人的沟通、与工作人员的沟通等。危机到来之际，最重要的一点是群众与政府的齐心协力，发扬合作精神，共同面对、解决问题，恢复
15、正常的社会生活和经济运行。二、政府在应对突发事件的具体措施有以下四种首先，制定完善的应对计划。领导者要做出预案，计划事件发生后的应对、负责人、资源的调配、人员的调动、财政的支出等。第二，建立高效的协调机构。在突发事件发生时，由于事件的紧急性，这就需要建立一个专门的应急指挥中心，这个指挥中心在这个应对事件中起着中枢作用，领导者通过它调动各个部门，发号施令。第三，全面的应对网络。这个网络包括了地区的、国家层面上的、国际层面上的范围，同时建立一支专业队伍，构建包括交通、通讯等在内的应对的防护，形成一个强大的网络。第四，成熟的社会能力。也就说要依靠群众，通过调动群众，达到一种有效的应对方式。三、在突发
16、事件发生时公务员承受的压力从公务员角度来讲，在应对突发事件的过程中，恰恰是考验公务员能力的时刻，或者也可以说，有什么样的公务员就有什么样的应对方式。公务员优秀的应对水平，往往会在危机到来的时刻，形成一个成熟的、敢于负责任的政府，也会造就一批优秀的公务员。在突发事件发生时，公务员承受着巨大压力，但越是这样就越是考验公务员。公务员面对的压力有以下几点：第一点，突发事件对生命、价值和目标的严重威胁，就会突然对公务员的心理造成一种恐惧的压力。第二点，重任在肩。突发事件发生的时候，处于领导地位的人就会感觉到重任在肩、责任重大，一旦处理不好，就会造成巨大的危害。第三，恐惧失败，局面失控。一旦局面失控以后就惊慌失措，难以把握、控制局面。第四，时间紧迫，信息不确定，接收不到所需要的信息，这样就会造成决策中的手忙脚乱，甚至会引
