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1、缩小城乡收入差距的关键在于政府的惠农政策“三农”反思：缩小城乡收入差距的关键在于政府的惠农政策*学院农学院 吴云艳摘要：改革开放以来，中国城乡差距的变化可以分为五个阶段，其中差距缩小的三个阶段都与政府通过惠农政策使农民收入的增长率高于城镇居民收入的增长率直接相关，所以解决城乡收入差距扩大问题的关键是通过惠农政策提高农民收入的增长率。农民人均纯收入的增长率是由农产品价格的上涨率、技术进步率、人均资本的增长率和农业人口的转移率等四大因素决定。所以，缩小城乡差距的关键在于深化价格体制改革、实施科技兴农政策、改善金融投资环境和加快农村劳动力转移等。一、引 言改革开放以来，中国城乡收入差距的变化可以分为
2、五个阶段：第一个阶段：19781985 年，中国城乡收入差距不断缩小。1978 年城镇居民人均可支配收入是农民人均纯收入的 2.57 倍，到了 1985 年这个比例缩小到 1.86。第二个阶段：19851994 年，中国城乡收入差距不断扩大。1994 年城镇居民人均可支配收入与农民人均纯收入的比例已经扩大到 2.86。第三个阶段：19941997 年，中国城乡收入差距再度缩小。1997 年城镇居民人均可支配收入与农民人均纯收入的比例缩小为 2.47。第四个阶段：19972003 年，中国城乡收入差距再次扩大。2003 年城镇居民人均可支配收入与农民人均纯收入的比例扩大为 3.23。第五个阶段：
3、2003 至今，中国城乡差距变化不大。2006 年城镇居民人均可支配收入是农民人均纯收入的 3.22 倍，与 2003 年相比可以看出，城乡收入差距扩大趋势得到了遏制，城乡收入差距基本上维持在 3.2 倍。详见表 1。那么，城乡收入差距问题产生的根源何在？在新的历史时期，又如何才能有效地缩小城乡收入差距呢？表 1 改革开放以来中国城乡收入差距的变化年份城镇居民人均可支配收入/农民人均纯收入（倍）城镇居民人均可支配收入增长率（%） 农民人均纯收入增长率（%）19782.571985 1.8611.5716.8619942.8618.8513.28 19972.4713.8619.6220033.
4、23 8.613.8520063.2211.2911.41资料来源：国家统计局，中国统计年鉴 2006，中国统计出版社。二、城乡收入差距的变化源于政府惠农政策的变化从表 1 还可以看出，城乡收入差距变化的直接原因在于城镇居民人均可支配收入增长率与农民人均可支配收入增长率之间的消长，即当城镇居民人均可支配收入的增长率高于农民人均纯收入的增长率时，城乡收入差距就会扩大；而当城镇居民人均可支配收入的增长率低于农民人均纯收入的增长率时，城乡收入差距就会缩小。19781985 年，农民人均纯收入年均增长率达到 16.86%，而同期城镇居民人均可支配收入年均增长率是 11.57%，农民人均纯收入增长率较高
5、是这个期间城乡收入差距缩小的根本原因。19851994 年，农民人均纯收入年均增长率是 13.28%，而城镇居民人均可支配收入年均增长率是 18.85%，农民人均纯收入增长率较低是这个期间城乡收入差距扩大的根本原因。同理，19941997 年，农民人均纯收入年均增长率达到 19.62%，也是远远高于城镇居民人均可支配收入的年均增长率 13.86%，使得这个期间城乡收入差距缩小。而 19972003 年，农民人均纯收入年均增长率是 3.85%，远远低于城镇居民人均可支配收入年均增长率 8.61%，使得这个期间城乡收入差距扩大。2003 年至今，农民人均纯收入年均增长率是 11.41%，与城镇居民
6、人均可支配收入年均增长率 11.29%差距不大，所以这三年城乡收入差距也变化不大，基本上在 2003 年的水平上原地踏步。那么，为什么中国城镇居民人均可支配收入增长率与农民人均纯收入增长率之间会呈现时消时长的变化呢？政府惠农政策的变化是理解这个问题的关键。我们知道，19781984 年是中国经济体制改革的第一阶段，即以农村改革为主的试验阶段，19821986 年中共中央、国务院连续五次下达了关于“三农” 的 “一号文件”：1982 年 1 月 1 日，中共中央发出第一个“一号文件 ”，对迅速推开的农村改革进行了总结，并对当年和此后一个时期农村改革和农业发展作出了具体部署；1983 年 1月，第
7、二个中央“一号文件 ”当前农村经济政策的若干问题 正式颁布。这个文件从理论上说明了“家庭联产承包承任制” 是在党的领导下中国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作理论在我国实践中的新发展；1984 年 1 月 1 日，中共中央发出关于一九八四年农村工作的通知 ，即第三个“一号文件”。文件强调要继续稳定和完善“家庭联产承包承任制” ，延长土地承包期； 1985 年 1 月，中共中央、国务院发出关于进一步活跃农村经济的十项政策 ，即第四个“一号文件 ”。文件的中心内容是：调整农村产业结构，取消 30 年来农副产品统购派购的制度，对粮、棉等少数重要产品采取国家计划合同收购的新政策。国家的农业税由实物税
8、改为现金税；1986 年1 月 1 日，中共中央、国务院下发了关于 1986 年农村工作的部署，即第五个“一号文件 ”。文件肯定了农村改革的方针政策，必须继续贯彻执行。这些“一号文件 ”使这个期间政府的政策明显地向 “三农”倾斜，从而使城乡差距不断地缩小。19851992 年中国经济体制改革开始进入第二阶段以城市改革为主的全面改革阶段。政府的政策开始向城镇倾斜，城乡收入差距也开始不断地扩大。到了 1992 年城镇居民人均可支配收入与农民人均纯收入的比例扩大为 2.58 倍，已经超过了 1978 年的 2.57 倍的水平，而到 1994 年这个差距进一步扩大到 2.86 倍。政府再次意识到城乡差
9、距问题的严重性，所以，在 1994 年和 1996 年进行了两次粮食大幅度提价。这两次提价收到了立竿见影的效果，到 1997 年城乡收入差距已经低于 1978 年的差距，缩小到 2.47。但是，随着中国经济体制改革第三阶段（建立社会主义市场经济体制）的深入和第四阶段（完善社会主义市场经济体制）的开始，国企改制中的国有资产流失、下岗职工再就业艰难等问题再度使政府的政策转向城市，城乡收入差距再一次被政策性地拉大。到了2003 年，这个比例已经高达 3.23，处于历史的最高水平。严峻的现实使政府不得不在时隔 18 年后的 2004 年开始连续四年发布惠农的“一号文件”：2004 年 2 月 8 日，
10、 中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见下发,成为改革开放以来中央的第六个“一号文件”；2005 年 1 月 30 日， 中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见 ，即第七个“一号文件”公布； 2006 年 2 月 21 日， 中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见下发，即第八个“一号文件” ；2007 年 1 月 29日， 中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见 ，即第九个“一号文件”公布。这些“一号文件”，充分显示了党中央国务院对“三农” 问题的重视，给日益严峻的城乡收入差距来了一个急刹车，止住了城乡差距继
11、续扩大的势头。由此我们可以看出，政府惠农政策是缩小中国城乡差距问题的关键。同时，我还要清醒地意识到，尽管当前城乡收入差距进一步扩大的势头已经得到了控制，但是效果却是不尽人意的。与 2003 年相比，2004 年的城乡收入差距仅仅缩小了 2 个百分点，这两年城乡收入差距再度反弹，与 2004 年相比又扩大了 1 个百分点。这说明采取保护价等短线的惠农政策已经起不到多大作用了，中国政府必须建立起惠农的长效机制才能真正地解决城乡收入差距问题。三、缩小城乡收入差距的对策中国政府建立惠农的长效机制应该重在提高农民人均纯收入的增长率，而要提高农民人均纯收入的增长率，就要提高农产品价格的上涨率、技术进步率、
12、人均资本增长率和农业人口的转移率。具体说来：1. 深化价格政策改革。由于农产品是需求价格缺乏弹性的商品，降低价格只会出现“谷贱伤农 ”的现象。所以，要想通过农民增收实现城乡差距缩小的目标，就必须得保证农产品的价格不断地提高。但是中国现在已经是 wTo 的成员，农产品提价的空间已经不大，所以今后应该把价格政策的重点放在农产品质量的提高和深加工方面，即通过农业生产结构的调整，生产更大比例高附加值的农产品来深化价格政策。2. 实施科教兴农政策。如何才能提高技术进步率呢？国内外的学者得出一个共同的结论：科教兴农。据测算，农村劳动力的教育回报率在 3.5%5.5%（Yang,2004;Liand Zha
13、ng,1998）,如果农业劳动力的人均受教育年限增加 4 年，就能够削减城乡收入差距大约15%20%（Johnson，2000） 。因此，加大教育投入，特别是推行全国农村范围内的免费九年义务教育模式和职业技术教育，对于农民素质和技术进步率的提高有着重大而深远的意义。另外，提高农业的研究开发投入也是提高技术进步率的重要途径。目前，发达国家对农业研发的投入大约为农业增加值的 1%，而我国还不到 0.4%，所以这方面的政策空间还很大。3. 改善金融投资环境。改革以来（19802000 年） ，政府通过公开税、价格剪刀差和储蓄净流出渠道，从农业吸取了 12900 亿元（2000 年不变价格）的剩余用于
14、工业发展，如果从城乡关系看，同期大约有 23000 亿元资金从农村流入城市部门（蔡日方，2006） 。特别值得一提的是，农村信用社和邮政储蓄将 2/3 的农村储蓄用于城市信贷，只有 1/3 用于农村信贷，造成乡镇企业和农户贷款困难。所以，如果不改善目前农村的金融投资政策，那么农民的人均资本增长率就不会提高，缩小城乡差距的目标就很难得以实现。同样，这一现实也说明通过改善农村金融投资环境来实现农民增收的潜力巨大。4. 加快农村劳动力转移。按照 Lewis（1954）的分析，在一个社会从农业社会向工业社会转变的过程中，城市对劳动力的需求在不断增加，城市可以在工资率不变的情况下“淘干农村剩余劳动力澡盆
15、”。据权威资料显示，2003 年与中国处于大致相同发展阶段的邻近国家，多米尼加（实际人均 GdP 为 4740 美元）农业劳动力比重为 24%，萨尔瓦多（实际人均 GdP 为 4343 美元）农业劳动力比重为 22%，委内瑞拉（实际人均 GdP 为 4269 美元）农业劳动力比重为 20%，乌克兰（实际人均 GdP 为 4759 美元）农业劳动力比重为 10%，秘鲁（实际人均 GdP 为 4580 美元）农业劳动力比重为 9%，黎巴嫩（实际人均 GdP 为 4412 美元）农业劳动力比重为 7%，而中国（实际人均 GdP 为 4344 美元）农业劳动力比重高达 49%（何振国，2005） 。为
16、什么农民没有转移出去呢？以户籍制度、土地流转制度和社会保障制度为核心的城乡分割体制限制了农村人口流入城市，同时，中国城市化发展进程的滞后又抑制了就业结构不能随着经济结构转变而发生同步变化，造成了城乡经济发展长期处于失衡状态（蔡日方，2006） 。所以，在目前我国农村存在大量剩余劳动力的情况下，可以通过加快户籍制度、土地流转制度、社会保障制度的改革和小城镇建设等，加快农村劳动力向城镇的转移，提高农业人口转移率，进而提高农民人均纯收入的增长率，最终解决城乡收入差距问题。参考文献：1 国家统计局中国统计年鉴 2006m 北京：中国统计出版社，2006 年.2 蔡日方、王德文等农村发展与增加农民收入m 北京：中国劳动社会保障出版社，2006 年.3
