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1、浅谈行政执法中存在的问题及对策日期: 2009-10-29 16:22:00.0 作者: 开鲁县人民政府办公室 夏云峰行政执法是行政法治建设最主要的内容和环节之一。近几年来，我国不断进行包括行政执法体制在内的行政执法制度改革，但对市场经济未发育成熟的我国而言，长期计划经济历史所积累的行政执法体制性和制度性障碍，仍然深深影响着行政执法，对全面推进依法行政、建设法治政府的要求相比，行政执法的现状仍然不容乐观，一些深层次矛盾和问题尚未从根本上消除，影响着我国社会主义市场经济体制的建立和完善。市场经济是以市场为配置社会经济资源为主要方式或基本手段的经济。它是平等性经济、自主性经济、国际性经济、竞争性经
2、济要求的法律制度，包括行政执法制度应当是反映这一要求的法律制度。当前行政执法体制、制度与入世为标志的市场经济体制之间存在诸多矛盾。在推进依法行政、建设法制政府的新形式下，如何理性地把握和分析这些矛盾和问题及其根源，并积极提出相应的解决对策，是当前行政法治建设的一项重要课题，也是政府法制工作的一项紧迫的任务。一、当前行政执法中存在的主要问题对目前行政执法存在的问题，更多的人习惯于从直观的角度，把目光锁定在有法不依、违法不究、执法不严、消极执法等方面。这对评价行政执法的整体状况来说固然重要，但从认识和解决问题的角度来讲，更为重要的是要透过这些现象，正确认识和把握行政执法中那些深层次的问题，这些问题
3、主要有：（一）执法冲突问题。执法部门作为政府的职能部门，不论在纵向间，还是在横向间都应当为实现政府的管理目标而共同努力，相互配合与支持。而在现实中却并非完全如此，执法不协调和冲突已经成为一个严重影响行政效能和政府形象的突出问题。一是部门间的执法冲突。主要是在涉及多个部门管理的领域，如城市管理、网吧管理、交通管理等领域，各部门间往往各自为政，或者不断争执法权，造成管理上的混乱和漏洞。例如在网吧管理中，管理部门就有十几个，文化、卫生等部门往往多头执法，“一批大盖帽刚走，另一批大盖帽又来”，执法扰民现象十分严重。还如在交通运输管理方面，管理相对人持交通部门的道路运输证用小面包载货，但是公安机关却以不
4、能栽货为由进行处罚，使管理相对人无所适从。二是上下级执法部门的执法冲突。许多上下级执法部门之间没有明确的职责分工，有利争着抢，没利互相推。如对同一个违法行为，两级执法部门同时到场执法，因管辖权问题发生冲突，上级没有上级的样，下级没有下级的样，在群众中造成很恶劣的影响。再如一些执法部门受利益驱使，上级部门利用职权制定文件，把“有利可图”的事项全部规定由自己管理，将“没利”的事项全部推给下级单位，造成上级不合理集权，下级职能严重虚化。（二）执法有权无责问题。行政执法是一项非常严肃的工作，直接涉及公民、法人和其他组织的合法权益，也是一个地区、一个部门依法行政水平的一个重要窗口，然而，当行政执法有权无
5、责时，执法行为必将偏离法律的轨道，变得随心所欲，侵害国家、社会和群众的利益。在有的地区和部门，一些长期存在的执法违法问题不能引起我们的重视，就拿执法趋利问题来说，之所以能形成一定的气候，甚至执法创收的“黑色产业”，很大程度上就暴露了执法中权责脱节的问题，行政机关和执法人员只有权力，没有责任。再比如执法随意问题，如果执法随意是个别执法单位或个别执法人员偶然现象，则另当别论，然而在一些地区，一些执法单位和执法人员随意执法是一个公开的事实，乱罚款、乱收费、乱审批、无所顾忌。还如粗暴执法问题，有些地方的城管执法人员对沿街摆摊的小贩，经常不问青红皂白强行扣车、扣货，甚至公开辱骂相对人，或者将相对人所卖的
6、水果、蔬菜等货物倒在地上，踩上几脚。这些违法执法行为都是在广大群众的眼皮下进行的，为什么无所顾忌，为什么能够长期持续？核心就是执法者没有责任观念，更没有责任约束，习惯于抖威风、耍特权，甚至把执法变为谋取非法利益的手段。（三）统一、公正执法与部门保护、地方保护之间的矛盾。按照市场经济要求，行政执法机关必须统一、公正、合法执行法律、法规、规章和其他政策措施。市场经济是以价格机制为核心的，并与竞争机制和供求机制相结合配置社会经济资源为主要方式的经济。市场经济独立的企业制度、完善的市场体系、健全的宏观调控体系、严格的市场运行规则等基础和条件要求企业成为市场独立的主体，具有平等、有序的竞争环境和全国统一
7、、开放的市场。市场在资源配置中起基础性作用，政府要实施符合市场运行客观规律和法律、法规规定的市场主体各方必须共同遵守的行为准则。各市场主体能够机会均等进入市场，能够均等的承担税赋，在法律和经济来往中处于平等地位。因此市场经济体制和世贸组织规则都要求所有的法律制度在一国范围内统一实施，各级行政机关必须统一、公正地执行有关法律、法规、规章和各项政策措施。但是，现实行政执法过程中，由于体制的原因，部门保护、地方保护所导致的问题影响着行政执法机关公正执法。一是放弃职权，行政执法不作为。在行政执法过程中，行政执法机关不可避免的同行政执法当事人、与行政执法当事人有联系的单位个人甚至与个别领导发生冲突，特别
8、是涉及重特大案件时，尤为突出。面对这种情况，一部分行政执法机关进退两难，有的领导甚至下不了依法执法的决心，进而产生严格执法是自找麻烦、得罪人的思想，对行政执法工作采取消极应付的态度，尽“大事化小、小事化了”，行政执法缺乏主动性、积极性。二是避重就轻，虚假处罚。个别行政执法机关处理当事人时，在认定事实和违法性质上避重就轻，采取“只处罚、不执行”、“多处罚、少执行”等手段，实施处罚应付了事。当事人甚至可以与行政执法人员就行政处罚种类、处罚数额讨价还价。三是对违法当事人实施处罚时，对本地当事人和外地当事人采取双重标准，对外地当事人实施处罚比本地当事人实施处罚重，有些地区不顾国家三令五申禁令，纵容本地
9、企业和个体经营户污染环境，甚至为了地方、部门利益充当他们的保护伞。四是滥用行政审批、许可权。法律法规对行政许可条件、程序作了具体明确规定，但是一部分行政执法机关在办理审批手续过程中，没有严格执行规定的条件和程序。一些单位和个人具备行政审批条件，但是由于没有“关系”或没有送钱送物的，拖着不办；对不符合审批条件，但是只要有“关系”或送钱送物的，就立即办理等。在办理行政审批手续过程中，通过审批前举办培训班、主要领导“亲自”审批、收取名目繁多的费用等手段，为部门和个人争取利益，影响公证执法。（四）执法方式滞后于改革的要求。在推进依法行政、建设法治政府的新形势下，随着政府管理职能、管理体制改革的不断推进
10、，行政执法方式必须适应客观要求不断创新，甚至要起先导作用。不能执法制度变了，执法观念不变、方式不变。但是，在现实中，一些行政执法机关缺少创新意识，对传统的执法方式依赖性大，执法方式落后单一，执法效能低，进而造成管理难度大、成本高、不到位等问题。如许多执法单位仍然习惯于人盯人的执法方式，一味要编制、要经费。有的地方在市场管理中，不注重有效的日常管理，习惯于搞运动执法、集中整顿等传统方式来执法，执法效率低、社会效果差。还有部门在执法制度如行政许可制度改革后，不知道如何执法，造成管理上的缺位。（五）行政执法监督不力。从总体上说，对行政执法机关的监督有党的监督、权力机关的监督、司法监督、群众监督等外部
11、监督和行政机关基于上下级关系的内部监督。但是，这些监督仍然存在监督不力的现象。例如，宪法、地方组织法明确规定地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行，但由于人大及其常委会往往缺乏有效的监督手段，对行政执法部门查处的具体案件，特别是对那些既具有行政执法权，又不隶属于地方政府序列的行政执法部门，地方人大及其常务会很难进行有效的监督。行政执法部门的内部的监督，虽然有行政监察机关的监督，但是监察机关的监督仍仅限于对有违法违纪的行政执法人员的查处，对行政执法机关的具体行政执法行为是否合法、是否得当则无法监督；行政复议法已颁布实施，行政复议制度已经建立，但是由于行政机关上下
12、级之间的隶属关系和工作业务往来，上下级行政机关在政绩、工作成效等各方面发生千丝万缕的联系，上级行政机关纠正下级行政机关的违法行政行为或查处下级行政机关的违法行政行为存在各方面制约和牵制因素。行政机关本身缺乏一种有效的监督约束机制、纠错机制，行政执法机关的很多违法行政行为，如果当事人不提起行政诉讼或申诉，行政违法行为就很难自行纠正。由于当事人存在疑虑，担心行政执法机关“报复”，往往不敢起诉或申诉。另一方面，政府法制机构作为政府法制工作的参谋助手，具有一定的执法监督权，但是由于政府法制机构的监督缺乏权威性，监督没有手段，政府法制监督的作用不能够充分发挥出来，切实有效地监督行政执法机关的行政行为，违
13、法行为得不到纠正。（六）行政执法人员管理不到位。由于行政执法人员分散在各个行政执法部门，造成行政执法人员管理方面诸多问题。一是对行政执法人员多头管理。行政执法人员分布在政府各个部门、各个行业，导致多个部门对执法人员的管理。如国家有关部门通过行业渠道，管理系统内的行政执法人员，对行政执法人员进行考试考核颁发行政执法证件。省级人民政府按照地域原则管理本行政区域内的行政执法人员。地市人民政府按照属地原则管理本级政府的行政执法人员。多头管理造成了行政执法人员的录用、考核标准不一，管理不规范，一人多证的混乱状态。二是造成了行政执法人员知识结构与工作需要不相衔接。由于行政执法人员缺乏严格的专业知识技能培训
14、制度、严格的考核录用制度和考核录用标准，致使相当一部分行政执法人员没有培训就上岗，对法律、法规知识学习不深，掌握不透，且缺乏必要的专业知识，不能够认真履行法律赋予的职责，造成处理具体案件时定性不准，程序违法，使用法律不当，甚至办人情案，金钱案，贪脏枉法；在行政执法中态度生硬，作风粗暴，办事拖拉，效率低下，吃拿卡要等。三是在行政执法人员的使用和管理上，缺乏有效的机制，新增人员没有素质考核，在岗人员没有培训和教育制度，在用人上没有形成优胜劣汰的机制，使新增人员素质仍然不高，在岗人员没有危机感，工作责任心不强。二、当前行政执法中存在问题的原因分析深入地分析当前行政执法中存在的问题，如果说观念的不到位
15、、体制的滞后是产生问题的直接原因，而监督机制的缺失，虚设则是问题得以发展成一定气候的主要原因。（一）思想观念没有转变。党的十五大把“依法治国，建设社会主义法治国家”作为治国方略，九届全国人大二次会议将其载入国家根本大法宪法。说明党和国家领导和执政方式的根本转变。但是长期以来，由于受传统治国思想及“重刑轻民”、重司法轻行政的影响，人们还缺乏法律规范对调节社会功能的认识，忽视了依法行政在管理社会、经济和文化等方面的作用，把执法工作仅仅理解为司法机关的事情，把精力单纯集中在经济建设项目或经济增指上；忽视了依法行政给经济建设带来的宏观效益，更谈不上运用法制来促进，改善行政管理工作。就拿一些地方和部门来
16、讲，虽然在宏观上都是想自己发展快一点，多做一些贡献，多一点政绩，然而受传统行政观念消极影响，对依法行政的重要意义认识不够，习惯于过去权力主导的行政运作方式，认为法律只是治理老百姓的工具。当法律对自己“有用”时就拿来用，对自己“无用”时就寻求法外特权，忽视了政府本身必须服从法律，接受法的监督和制约。在具体工作的摆布上，受片面追求经济增长指标的传统政绩观影响，依法行政与具体业务工作往往是两张皮，认为依法行政主要是法制部门的事，是形式上的东西，在这种思想的主导下，一些违法行政在个别地方和执法部门来看，就不是什么“大事”，而是发展经济的需要，是解放思想，而依法行政倒成了妨碍地方经济发展的绊脚石。从以上来看，在思想上没有真正树立依法行政观念。（二）行政体制上的原因。执法趋利和执法冲突的产生，在很大程度上归咎于行政执法的财政保障机制和行政执法体制上的问题，有些体制的缺陷甚至成为不正当的行政、依法行政的直接诱因。1、行政执法的财政经费保障机制。一是由于多种因素，目前行政执法单位普遍缺乏财政经费保障，甚至一些地方和部门连执法
