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1、改进和创新直辖市民行办案机制的思路和具体办法发言人：天津市人民检察院第一分院民行处 赵必华2008 年新修改的民事诉讼法实施后，法院提高一级受理审查申诉案件，明确了裁定再审的时间及再审级别，提高了效率，利于案件改判，但同时也使检察机关面临着亟待解决办案机制中存在的“ 倒三角”、周期长、息诉难等问题。为适应民事诉讼法的关于再审案件审级审限的修改变化，笔者认为直辖市检察机关应实行以下办案机制：即抗诉机关受理机制；优化办案流程机制；一体化办案机制；建立责任追究机制。一、 民行办案机制存在问题的表现及原因现行的办案机制是抗诉机关或抗诉机关下一级机关受理，且受理机关可交下一级机关审查。实践中一审案件由抗
2、诉机关的下一级受理审查，再提请抗诉机关抗诉，共两级办理一个抗诉案件；二审案件由有抗诉权机关的下一级受理并可再交基层院办理之后建议提请上一级提请抗诉，再由提请抗诉机关提请抗诉，共三级办理一个抗诉案件。对受理机关不支持的案件，申诉人还可以找抗诉机关请求再次受理审查。（一）存在问题的表现一是办理案件呈“ 倒三角”。从我市近两年民行行政案件受理情况看：市院平均每年受理案件 240 余件，两个分院平均受理 310 余件，十九个区县院平均受理 20 余件，市院分院办案多，基层院办案少。从生效判决的法院级别情况看：基层法院生效判决越来越少，约占受理案件的 25%，中级法院生效判决约占受理案件的 72%，高级
3、法院生效判决约占受理案件的 3%。从以上表现可以看出市院分院人少案多，基层区县院人多案少，办理案件倒三角严重。二是办案环节多、周期长。按照现行办案机制，一个民事行政申诉案件在检察机关至少要经过两级检察院审查，多则三级检察院审查；且在一个检察院又要经过少两级审批，多则三级审批，办案环节太多。在一个检察院对于一个不立案的民事行政申诉案件一般在一个月结案，对于一个立案的民事行政申诉案件一般在两三个月结案。一个抗诉案件在检察机关一般要经过三级检察院审查，少者两级，在检察机关办结少则半年，多则近十个月，办案周期明显过长。三是加大息诉难度，影响案结事了。现行民事行政申诉案件一般是由抗诉机关的下一级受理。如
4、果下一级审查后不支持当事人的申诉请求，申诉人不服原生效判还要继续找有抗诉权的机关受理审查，抗诉机关一般不受理，下级院做息诉工作有一定难度，因为申诉人愿意更高一级的检察机关受理审查。对于一个二审申诉案件，基层院、分院和市院都在重复办理一个案件，影响及时案结事了。常常出现各级各抒己见、结果不一，形成对外口径不一致，易造成服判息诉工作被动，加大息诉难度。四是办案一体化程度不高。按照现行办案规则，一个二审申诉案件（即当事人不服中级人民法院生效裁判提出的申诉案件），分院受理后可交基层院审查，基层院审查后可建议提请分院向市院提请抗诉，分院审查后同意基层院意见可向市院提请抗诉，市院审查后同意分院意见再向同级
5、法院提出抗诉。基层院、分院和市院三级审查办理一个申诉案件，各拿各的意见，常常出现上下级意见不一致的现象，浪费时间和司法资源，造成工作被动局面。（二）存在问题的原因1.一审案少，二审案多。从近两年统计来看，一审案件近 400 件，二审案件近 900 件，二审案件都是中级法院生效判决，一审案件 95%是基层法院生效判决。申诉案件大多数都是二审生效案件原因是：法院注重调解结案，调解不成的案件，当事人一般都得上诉，不上诉再到法院申诉法院一般不会受理，形成二审申诉案件多的现状。现行民事诉讼法规定地方检察机关抗诉是指上级检察院对下级法院生效裁判确有错误才能提出抗诉，即只有法院生效裁判的上级检察机关才有抗诉
6、权，下一级检察机关只有提请抗诉的权力，故造成基层检察院案源少，市院、分院案源多，受理案件呈现到三角。再由于现行办案机制存在重复办案件现象严重，是导致分院市院办理案件居数高不下重要原因。2. 重复审查，效率不高。抗诉案件在检察院至少要经过两级检察院审查，有的要经过三级检察院审查。民事诉讼法修改后，市院抗诉再审案件的办案周期=基层受理立案期 30天+建议提请抗诉审查期 3 个月+机要报送分院期限 7 天内+分院审查提请抗诉案件期限是2 个月+送市院期限 7 天+市院抗诉审查期 2 个月+送法院期限 5 天+裁定再审期限 30 天+二审程序审限 3 个月。而法院申请再审案件的办案周期 =审查申请期限
7、 3 个月+二审程序审限3 个月，两者相比，法院仅需半年，检察机关长达一年之久，主要差在两级（建抗案件 3级）检察院间重复的审查工作上。3. 依赖思想，责任不明。现行办案机制是由有抗诉权机关或下级检察机关受理，且受理机关可交下一级机关审查。这样的机制是有抗诉权的机关或下级检察机关都能受理，而且下级检察机关受理后还能交更下一级机关办理。能够受理的机关是两级，办理是三级，各级都有依赖于其他机关办理的思想，案结事了的责任不明确。据统计下级院向上级院建（提）抗案件，得不到上级院支持的达半数以上。下级院承办人认为反正上级院还要审查，有时把不该建提抗案件也建提抗上去。如果实行由有抗诉权的机关统一受理，受理
8、机关单一，责任归一，利于及时案结事了。4. 缺乏统一指挥协调，办案效率低成本高。现有的民行检察监督人力资源没有得到有效利用，办案流程没有得到最佳优化，网上办案程度不高，案件评查没有突出效率和质量。二、 民行办案机制存在问题的危害首先，占用司法资源，影响民行工作的发展。现行办案机制存在重复审，如一个二审申诉案件存在三级检察机关重复审查现象，一个案件在一个检察院内部要经过三级审批，办案环节过多，这种机制造成效率不高，办案周期长，而且过多占用了司法资源。在“迟来的正义就是非正义” 的今天，当事人选择启动再审程序时，很注重办案期限的长短。我们的办案期限亟待缩短；办案效率亟待提高。如果抗诉审查期限仍然很
9、长的话，则会案源匮乏、少有人问津。其次，不利于维护当事人的合法权益，影响司法公正。由于检察机关办案周期长，等到再审抗诉案件时许多当事人都找不到，既使改判也难以执行回转；还有的由于时过境迁再审案件已无改判的必要；再有的因为法院启动再审程序而不得不终止审查程序。如法院再审于某财产纠纷一案，检察机关抗诉后，因办案周期长，法院已在另一案件中解决了检察机关提出的抗诉理由，检察机关再抗诉已失去意义。法院审理该案后判决：抗诉机关抗诉有理，该案由于已在另案中得到解决不宜改判，判决维持原判。再次，对外口径不一，影响服判息诉效果。按照现行办案机制，三级检察机关共同审查一个申诉案件，但三级是各审各的，各拿各的意见，
10、势必存在基层院是一种意见，分院、市院又是另外一种意见，下级同上级院意见相左，答复申诉人时意见存在不一致的现象，此时易出现人为增加息诉工作难度。要做到口径一致，就要改变各审各的，各级检察机关形成“一盘棋”，由有抗诉权的机关决定立案与否、抗诉与否，一个声音对外，这样才能形成息诉工作合力，促进案件及时案结事了。最后，权责分离，影响检察一体化。有权抗诉机关不受理，没有抗诉权的机关受理，受理机关与抗诉机关不一致，不利于统一指挥协调，影响一体化办案程度提高三、 针对问题改进和创新民行办案机制1.提高受理级别，实行抗诉机关受理机制抗诉机关受理的优点是：效率高，利于及时息诉。实践中实行的是由有抗诉权的检察机关
11、的下级机关受理，这种方式存在重复审、效率低的问题，在上下级院意见不一致时造成息诉困难。直辖市民行检察机关应改进为有抗诉权的机关受理，即符合法律规定，又反映了立法精神，也反映人民群众的期待。实践中都是提请抗诉机关受理审查，对不支持的案件就使申诉人失去救济机会，许多申诉人在申诉中都明确要求更高一级检察机关受理审查。对一个民事行政申诉案件，检察机关既要强化法律监督，又要维护法院生效裁判的稳定性，如果一个民事行政申诉案件在较长时间处于不稳定状况将不利于市场经济发展，也不利于社会和谐稳定，因此检察机关应尽快使民事法律关系稳定下来，实行民事行政案件一级受理一级答复制解决案件息诉效果问题。根据直辖市的所辖分
12、院、基层院住址相对集中、一审案少二审件多的特点，分院实行一级受理一级办；市院实行一级受理两级办，二审案件直报市院审查制，解决案件倒三角、基层无案可办的问题。市院案件太多办案压力大，但这些困难市院可采取交分院、区县院办理来解决，自己只处于审查批准的位置，其他工作可以由分院区县院协助完成。2.力戒办案重复，优化办案流程机制民事行政案件审查：从外部来说实行最多两级院审查，缩短办案周期，两级院审查期限一般不准超过 3 个月，分院一般情况下实行一级院审查，解决办案周期长的问题；从内部来说实行一级审批结案制，解决办案环节多、效率不高的问题。内部审批有一级审批模式、二级审批模式和三级审批模式共三种形式。一级
13、审批模式是指一个案件在一级检察机关，只需经主管检察长批准审批后就予以内部结案。结案效率高，承办人工作责任大，息诉工作主动性强，对承办人素质要求高。两级审批模式是指一个案件在一级检察机关，要经过处长和主管检察长批准审批后才予以内部结案。此种模式相对于三级审批制结案及时，但承办人缺乏息诉工作主动性。三级审批制是指一个案件在一级检察机关，要经过科长、处长和主管检察长三级审批后才予以内部结案。这种审批制不利于案件及时结案，对承办人素质要求不高，承办人易缺乏责任感受，做息诉工作依赖性大。所以我们应坚决纠正三级重复办理一个案件问题，取消基层院建抗案件经分院再提抗到市院的中间环节，实行基层院直报市院办案模式
14、。积极推行网上办案。3.整合办案资源，实行一体化办案机制实行一体化办案就是借区县院办案便利条件、人力资源为市院分院办案，实行上下一体办案，解决区县院民行部门案源少无案可办的实际问题，又能解决上级院人员少、案件多、时间紧、任务重的难题，以缓解上级院的办案压力。具体做是：（1）所有二审案件一律实行市院直接交办，即可交分院也可交区县院，解决区县院无案可办的问题；（2）所在基层法院生效裁判一律由分院受理并由其办理，只有在特殊情况下（即案件事实不清时需要查证时）才可以交基层院办理；（3）交办案件由区县院完成调（阅）卷、查证、会见双方当事人的工作，解决没有时间查证、会见和调卷难的问题；（4）立案与否、抗与
15、不抗一律直报抗诉机关决定，解决案件质量不高，意见不一致的问题；（5）交办案件息诉工作实行纵向联合，变被动息诉为主动息诉，形成工作合力。对疑难、复杂、社会影响重大的案件由直报单位或提抗单位直接向有抗诉权的检察院报告，实行两级会审。对于较远的基层院实行提前介入，由骨干直接下基层巡回办案。内部根据案件不同情况实行案件分类管理；实行主办检察官办案责任制。深化民行一体化机制，提高办案效率。由基层院办案人员在市院授权范围内直接审查有关案件，避免三级检察院重复审查，通过提高一体化程度、健全各项制度保证案件质量。4.明确内外责任，建立办案责任追究机制在办案责任上需要进一步完善责任机制，使责任更加明确。切切实实
16、把责任落实到每一个单位，每一个人。明确受理机关责任机制。以往一个二审案件，三级都可以收案，但基层院收案后必须到分院办交办，由于受理头绪多，息诉责任不够明确。即使明确分院受理，也不合理，如分院受理后不支持的案件，有抗诉权的机关在经过检察长批准后可以再次受理，使下级院有依赖思想，当事人也希望更高一级的检察机关受理，实践中有不服下级院审查结果的都要找上级院申诉，上级院认为属于下级院的责任，应找下级院答复，造成息诉困难。明确由抗诉机关受理责任的好处是有利于提高办案效率，有利于息诉工作。即使交下级办理，对外答复责任也属于抗诉机关，因为立案与否、抗与不抗权力在抗诉机关。这样对外口径是一致的，上下级做息诉工作形成一体，利于服判息诉。明确检察官主办责任制。改变办案责任制度，由“ 办案人承办、科（组）长审批，处长审批，主管检察长或检察委员会批准” 的制度转变为“在主管检察长领导下，以主办检察官为主要责任人、依法独立办理民行抗诉案件” 的办案责任制。加大主办检察官的权力，简化办案程序，提高办案效率，承担所办案件责任。完善监督制约机制，保障主办检察官
