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1、1社会保障制度对农民工权益的影响摘要农民工已经成为我国一个特定社会群体，具有十分突出的中国特色是城乡二元户籍制的产物。户籍制度的本意是户口登记与人口管理。但是，由于历史的原因，以及一定经济、社会条件的限制，我国现有的户籍制度与许多福利、权利联系在了一起，导致了同一国籍、工作生活于同一城市中的人们，却因为户籍的不同而在身份、权利、福利等方面存在差异，对社会平等、人口自由流动及公平等造成了不利影响。本文正是在这个视角下分析社会保障制度对农民工权益的影响。关键字：农民工；户籍制；社会保障制度改革开放以来，中国正经历着两个历史性的转型，第一是从传统农业社会向现代化工业社会的转型；第二是从传统计划经济向
2、社会主义市场经济的转型。这种转型是一场深刻的经济发展和社会转型，带来了广泛的社会变迁，逐步形成共处的若干阶层和更多的群体。 1社会主义市场经济体制初步建立，市场化与工业化促使各种生产要素在产业间、区域间的流动和转移日趋活跃，特别是流动人口的显著增加，促进资源配置的改善和国民经济发展。2O 世纪 8O 年代以来，为寻找工作机会而跨区流动人口迅速增加，成为令人瞩目的社会经济现象。流动人口中的农民工大规模向城市转移，更是一场历史性变革。它正在各个方面冲击和改变着城市和农村既有的社会结构和经济结构，是城市、农村的经济发展、社会稳定的至关重要的影响因素。农民工已经成为我国一个特定社会群体，具有十分突出的
3、中国特色，是城乡二元社会结构的产物，与我国特有工业化、城市化发展战略密切相关。流动人口与农民工不单纯是经济发展过程的附带问题和局部性问题，而是一个复杂的社会问题，牵涉到一系列有关中国现代化进程的重大问题，如公平、发展、地区差距、社会稳定问题等等。21 世纪前2O 年是我国全面建设小康社会的新阶段，经济发展的基本走向是工业化、城市化和开放型经济。这也是我们分析研究流动人口与农民工问题的基本宏观背景。本文试图在此宏观背景下，探讨二元制下的社会保障对流动人口的影响。一、相关概念分析1农民工。2006 年国务院关于解决农民工问题的若干意见对农民工解释如下：“农民工是我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌
4、现的一支新型劳动大军。他们户籍仍在农村，主要从事非农产业，有的在农闲季节外出务工、亦工亦农，1李培林，李强，孙立平，等中国社会分层M北京：社会科学文献出版社，2004 2流动性强，有的长期在城市就业，已成为产业工人的重要组成部分。 ”中国农民工调研报告一书这样定义：“农民工是我国经济社会转型时期的特殊概念，是指身份还是农民、有承包土地，但从事非农产业、以工资为主要收入来源的人员。狭义的农民工，一般指跨地区进城务工人员。广义的农民工，既包括跨地区进城务工人员也包括在县域二、三产业就业的农村劳动力。 ”2第一个定义是规范性文件的定义，第二个则是学术上的定义。2社会保障制度。(1)社会保障制度概念及
5、我国社会保障体系。李珍社会保障理论一书这样定义：“社会保障制度是国家通过立法并依法采取强制手段对国民收入进行再分配，对暂时或永久失去劳动能力及因各种原因造成生活困难的社会成员提供基本生活保障、分散个人的风险，以保证劳动力再生产、社会安定、经济有序进行的措施、制度和事业的总称。 ”3我国社会保障主要包括社会救济、社会保险、社会福利、优抚安置等正式制度；同时也有社会互助、个人储蓄等非正式制度。我们所说的社会保障制度是指正式制度，其主体是社会保险。(2)社会保险概念及我国社会保险体系。 “社会保险是指国家通过立法形式采取强制手段对国民收入进行分配和再分配，建立社会保险基金，对劳动者在年老、疾病、死亡
6、、伤残、生育、失业等情况下的基本生活需要，给予物质帮助的一种社会保障制度。 ”4。它包括养老保险、医疗社会保险、失业保险、工伤保险、生育保险等。二、户籍制对农民工社会保障权益的影响在 20 世纪 90 年代末遭遇就业冲击的过程中，政府构建起了覆盖城市职工的基本社会保险体系，包括基本养老保险、基本医疗保险、失业保险等，以及城镇最低生活保障制度。虽然一些基本社会保险项目的覆盖率并不很高，但是，城镇职工从制度安排上是享有参与权利的，而户籍不在本地的农民工则从制度上被排斥。除此之外，他们也没有被政府就业扶助政策所覆盖，一旦发生各类冲击，则往往陷于缺乏社会保护的境地。户籍制度的本意是户口登记与人口管理。
7、但是，由于历史的原因，以及一定经济、社会条件的限制，我国现有的户籍制度与许多福利、权利联系在了一起，导致了同一国籍、工作生活于同一城市中的人们，却因为户籍的不同而在身份、权利、福利等方面存在差异，对社会平等、人口自由流动及公平等造成了不利影响。 5 2国务院研究室课题组 中国农民工调研报告M北京：中国言实出版社，20063李珍 社会保障理论M北京：中国劳动社会保障出版社，20014 刘平 保险学原理与应用M北京：清华大学出版社，20095蔡昉户籍制度改革与城乡社会福利制度统筹J 经济学动态(京)2010（12）：4103中国 2011 年人力社保事业发展统计公报显示，截至 2011 年，我国农
8、民工数量达 25 亿人，其中外出农民工约 16 亿人 ，参加养老保险的农民工为 4l40 万人，参加医疗保险的农民工为 4641 万人不到五分之一的参保率。意味着绝大多数农民工虽然像城镇居民那样努力工作和付出，但无法享受到同等的社会福利。城镇居民的参保率则往往高得多，许多地方接近 100。导致这种巨大反差，表面上看因为城镇居民参保途径多、社保覆盖面极广。深层次原因则是那张看起来并不太起眼的户籍正是受制于城乡户籍的“二元”结构。收入并不高的农民工，却不得不支付大量隐性成本，比如往返老家的交通费、房租费等。没有户籍的一视同仁，导致农民工与城镇居民社会待遇不对等。社会保障权利是社会成员参与到社会保障
9、体系，享有社会保险、社会救济、社会福利以及社会优抚等社会保障措施的一种现实利益。 6长期以来，我国对不同的保障对象实行不同的标准，由不同的单行法规分别加以规定。2010 年 10月 28 日通过了社会保险法 ，使得我国社会保障体系的完善踏上了统筹发展的快车道。值得注意的是，该法第 95 条还规定了进城务工的农民参加社会保险的权利。但是由于缺乏具体的配套规定，大多数地区在农村居民的社会保障措施方面还存在太多空白，而参照城市居民与农民的社会保障依然分属于两个不同的范畴的规定，农民的社会保障条件明显比城市居民的社会保障低，甚至还有些省的农村根本就享受不到社会保障的权利。农村的社会保障措施严重缺乏，除
10、少数经济发达地区的农村有能力由村民自筹资金建立一定的社会保障外，大部分地区的农民还无法享受到全方位的保障措施和更高的保障水平。三、农民工社会保障问题及原因(以社会保险为例)虽然农民工在城市生活，但因户籍在农村，城市的社会保障对他们关注不够。而农村的社会保障主要是针对当地农民的，对他们意义不大。故他们处于两不管的尴尬位置。具体而言，从社会保险来看，农民工的社会保障面临的问题及原因如下：1参保率低。无论是全国还是地方的数据都可得出同样的结论，农民工参保率低。如图所示，2011 年全国农民工参加养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别为 139，236，167，80和 56。吕学静
11、在中国农民工社会保障理论与实证研究一书中指出，北京市农民工中，参6陈丹，李霄敏农民权益实现视角下的户籍制度改革J 农业经济( 沈阳)2010 （12）：20 224加养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险的比率分别占受访者的 ii6，173，88，54和 04， “绝大多数农民工未参与任何社会保险项目 受访者中，五项保险均未办理的占受访者总数的 747甚至大多数农民工连社会保险都不了解”这意味着大部分农民工是游离于社会保障体系之外的。相反，城镇职工参保率却很高，很多地方接近 100。不难看出，问题的根源在于城乡二元的户籍制度。资料来源：国家统计局2010-2011 年我国农民工调查监
12、测报告2配套制度不完善、保险关系转接难。(1)户籍制度。社会保障是和户口捆绑在一起的，因而农民工和城市工的社会保障权益之所以差距大，根本原因在于一方是农村户口，另一方是城市户口。社会保险法有规定逐步实现养老金全国统筹，但由于长期以来的城乡二元的户籍藩篱，实现全国统筹较难。(2)法律保障机制不完善。第一，立法保障。全国立法。2011 年 7 月 1 日起施行的社会保险法 ，结束了我国缺乏全国性社会保障立法的历史。且第九十五条规定：“进城务工的农村居民依照本法规定参加社会保险。 ”这对农民工社会保障有里程碑的意义。但其他配套法律法规或制度性规范较少：劳动法 、 工伤保险条例针对农民工的规定较少；国
13、务院关于解决农民工问题的若干意见第十六至第十九条对农民工社会保障进行了规定，但其概括性强，可操作性低； 土会保险征缴暂行条例 、 国5务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的规定等都主要是针对企业的城市工人，对农民工社会保险则缺少专门规定。地方法规。目前大部分城市都没有出台关于农民工社会保障的规定，少数城市从地方实情出发，制定了一些零散的行政条例或者规范条文，如北京市劳保局 2004 年出台的北京市外地农民工参加基本医疗保险暂行办法 、成都市政府 2003 年 3 月出台的成都市非城镇户籍从业人员综合社会保险暂行办法 。但这类规定因其适用范围的有限性，加上农民工的流动性，其作用也就大打折扣
14、了。第二，法律执行。农民工法律意识淡薄，且对相关社会保障的了解程度有限，因而缺少维权意识。加之进入城市，举目无亲，在遇到法律纠纷时，天然地成了弱势一方，信息也不对称。同时政府和社会的援助较少，且这些援助也很难抵达农民工，因而农民工难以争取自己在社会保障方面的合法权益，本来可以用来维权的法律条文也因此成了摆设。(3)保险关系转接难。 社会保险法第十九条规定：“个人跨统筹地区就业的，其基本养老保险关系随本人转移，缴费年限累计计算。 ”第五十八条规定：“国家建立全国统一的个人社会保障号码。 ”这些规定都是为了实现保险关系的跨地区转接，乃至社会保障的全国统筹。这对流动性较强的农民工意义重大。然而社会保
15、险法出台不久，统一的社会保障账号尚未建立，目前各地社会保障管理自成系统，业务信息网络各自建设，不能共享。上述情况使得在办理社会保险关系转移时多为人工办理，转移成本大增。而人工办理环节较多，衔接不好，容易造成信息缺失，束缚社会保险关系的转移。3相关利益主体筹资现状不乐观。(1)农民工。缴费是农民工参保的前提(不包括工伤保险、生育保险)。虽然农民工人数众多，但仍然属于弱势群体。城里的低薪工作已经比农村要高了，为谋得一个维持生计的职位，他们不会因为没有获得社会保险而和企业主据理力争。进一步讲，进城务工本身就是为取得比农村更多的收入，而现在农民工工资本身就不高，生存就是一个大问题。出于理性经济人的考虑
16、，他们不会投资到没有前景的未来上。同时，一些农民工缴费能力不足也有影响。(2)企业。适合农民工就业的企业多为劳动密集型企业，对这类企业而言，出于自身利益考虑，他们宁愿选择不需要缴纳保险费的农民工，而不选择同样劳动效率但算上各种保险后企业成本大增的城市工。再加上一些企业的管理理念欠佳，其利润空间就在于农民工廉价的劳动力。例如有些城市规定，农民工若为一个企业连续工作 5 年，企业就须为他们缴纳社会保险。这样很多企业就在快到 5 年时解雇了农民工，如此一来，本来保护农民工的政策倒成为他们失业的一个直接原因了。(3)政府。由于我国人口国情，政府为社会保障承担了较大的财政压力。2011 年末， “全国参加城镇基本养老保险人数为 28391 万人，比上年末增加2684 万人各级财政补贴基本养老保险基金 2272 亿元。 ”(人社
