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1、法律援助立法和受理审查几个问题的研究讨论我国推行法律援助制度短短十年，在各级党委、政府的领导下，全国司法行政系统和法律援助机构人员奋力拼搏，开拓进取，法律援助事业有了长足的发展，取得了令世人瞩目的成绩。全国半数以上省、市法律援助条例和规章相继出台，尤其是国务院法律援助条例的颁布，标志着法律援助事业的发展步入了一个新的历史发展阶段，预示着法律援助的春天已经到来。然而在法律援助理论和实践中，有些问题认识不一，有些问题还没有引起人们足够的重视。当前和今后一段时间，全国务省、市、自治区都面临着法律援助地方条例的立法和修改问题，以及还要处理大量的法律援助事务，有必要对这些问题进行研究和探讨。笔者试就法律
2、援助经济困难标准，政府责任和受援审查的几个问题，谈谈自己的看法，以一孔之见求教于同行。一、 受援人的经济困难不应确定为一个固定不变的标准法律援助的对象是经济困难的公民。国务院法律援助条例规定，刑事案件被告人没有委托辩护人的，人民法院为被告人指定辩护时，法律援助机构提供法律援助，无须对被告人进行经济状况的审查外，其他任何案件，公民申请法律援助要获得批准，都必须符合经济困难的标准。目前，我国大多数地方条例和政府规章，都根据本行政区域经济发展状况和法律援助事业的需要，制定了公民经济困难的标准。从己颁布的地方条例和规章看，公民经济困难标准，有的地方规定为最低生活保障待遇，有的为最低工资标准，有的为月薪
3、千元，但大多数都是最低生活保障待遇。目前，江苏省正在修改地方法律援助条例。江苏苏南、苏中、苏北区域经济发展不平衡。立法调研时，围绕经济困难标准，征求有关部门意见，分歧较大，就是各地法律援助机构也各执一词。有的坚持最低生活保障待遇；有的坚持最低工资标准；有人认为公民经济困难不应固定为一个标准，因为各种各样的案件，其难易程度和诉讼标的金额各不相同，法律服务费用悬殊很大，应将受援人的经济困难状况作弹性的界定，即“无能力支付法律服务费用”；还有人认为， “法律援助的经济困难标准，参照当地人民政府规定的最低生活保障标准执行， ”同时“ 申请人因遭遇突发性事件提出无能力承担法律服务费用的，由法律援助机构根
4、据申请人家庭经济状况结合申请事项的复杂程度等因素审查认定”，作为经济困难固定标准的例外。笔者认为，第四种意见比较切合实际，给法律援助人员留下了一定的据实裁量空间。法律服务是按照诉讼标的和案件难易程度收费的，一件案件少则几十，多则上万，甚至几十万。以江苏为例，公民最低生活保障待遇在 130 元至 280 元之间，一个三口之家，夫妻月薪为 1200 元，远远超过了最低生活保障待遇，以至超过当地最低工资标准。但是，遇到突发事件要支付数万元服务费，实在无能为力。一个享受低保待遇的人，交几十元法律服务费，咬咬牙也是可以做到的。公民合法权益受到侵害，急需法律服务，没有委托代理人，其根本问题就是因为经济困难
5、交不起法律服务费。就个案而言，是否有能力支付法律服务费，是衡量申请人经济困难的标准。申请事项只要符合法律援助范围，其经济状况就是超过了低保待遇乃至最低工资标准，只要法律服务费用数额巨大，都可认定为经济困难，应当提供法律援助。在社会生活中，申请人有完全不能承担法律服务费用的，有能承担一部分，但要全部承担有困难的。经济困难标准是法律援助的一道门坎，高了受援人进不来，低了受援人过多，僧多粥少无力应对。经济困难设定一个固定的标准只能为完全不能承担费用的申请人提供法律援助，而将有一部分承担能力的人排除在外。法律援助制度是一项重要的法律保障制度，其目的是保障公民不因经济困难而得不到法律服务，丧失对合法权益
6、的有效保护。经济困难固定为一个标准，作为一项制度设计是有缺陷的，其公平性值得商榷。合理分担费用是西方国家上百年法律援助工作的经验总结，是比较科学的。我国如能参照西方国家的做法，申请人收入设定上下限，由受援人按比例分担费用。这样的规定就更加完善了，可以将只能承担一部分法律服务费用的申请人纳入法律援助的范围。当然分担费用制度的实施，有可能滋生乱收费的弊端。笔者认为，任何事物的出现，利弊都是共生共存的。分担费用可以弥补法律援助资金的不足，使那些不能支付或者不能完全支付法律服务费用的公民，纳入法律援助的范围，尽量扩大贫弱群体的受益人群。分担费用是调动社会一切积极力量的重要举措，对法律援助工作来说利大于
7、弊。因噎废食，不利于法律援助事业的长远发展。二、 政府为主导，全社会参与的原则，弱化了政府的责任法律面前人人平等的宪法原则，确立了国家保障公民不分地位高低和财产多寡，都可平等享有法律赋予的一切权利。程序公正和实体公正是实现公民权利的根本保证。法律援助是程序公正的一个重要方面。政府作为国家权力的执行机构，义不容辞的承担着公民的法律援助责任。 法律援助条例明确规定“法律援助是政府的责任”。政府应当依法设立法律援助机构，配备一定数量合格的人员，提供必要的法律援助经费，保证法律援助工作的正常进行。否则，就是没有履行或者没有完全履行法律规定的义务，就是没有尽责。政府责任并不是说，法律援助经费、人员，以及
8、办公用房和办公设备，法律援助工作需要多少，政府就能满足多少。由于各种因素，西方较多国家也不尽如人意，何况我国这样一个人口众多的发展中国家。政府主导，全社会参与，作为法律援助资源体系的基本架构设置，是完全必要的，也是切实可行的。目前我国地方法律援助条例立法中，有几个省将政府主导，全社会参与作为原则写进去，而没有明确法律援助是政府的责任这一根本的原则。笔者认为，国务院条例的最成功之处，是规定了“法律援助是政府的责任” 。政府主导，全社会参与的原则，对法律援助的责任作了三七开，弱化了政府的责任。对待法律援助工作，政府应当保障经济困难群体的权利，体现的是责任；社会组织和公民奉献慈爱之心、伸出援助之手，
9、体现的是慈善义举。两者具有本质的区别。法律援助作为一项社会保障制度，实现的是公民政治上的平等。保证公民之间在政治上的平等，是社会主义社会的本质要求。我国法律援助制度的建立，相对于社会制度的建立是滞后的。经济落后是一个方面的原因，根本原因还是认识问题。有人认为，一级地方领导的工作重心， “生产、生活是第一位的，公正、公平是第二位的” ；“效率优先，兼顾公平” 。法律援助经费数目不算大，分摊到各个市、县，是完全有能力来解决的。即使是经济欠发达地区，这也不是很重的负担，关键是党委、政府对这项工作重视，就能够解决。作为一级政府财政，各行各业，各个部门都向他伸手要钱，不叫困难不现实。就是经济发达地区财政
10、，同样喊困难。我国不可能短期内消除贫富悬殊的问题，保证经济困难公民政治上的平等，与解决他们的吃饭、穿衣问题一样重要。以美国为首的西方国家，就是利用我国公民政治权利保护方面的问题，小题大做，借题发挥，大做文章，恶意攻击。法律援助是政府的责任，这个责任是完全的，百分之百的。政府主导，全社会参与作为原则，对于法律援助这个新兴的朝阳事业来说，有害无益。三、 法律援助诉讼代理案件应是可能胜诉的案件一件民事或行政诉讼案件有两种结果：要么胜诉，要么败诉。综观世界各国法律援助法律，有些国家在法律援助立法中，规定法律援助案件应当是可能胜诉的案件。 韩国法律援助案件管理条例就把“胜诉的可能性 ”，作为受援审查的条
11、件之一， “当认为不可能胜诉时”，法律援助机构 “可以决定不提供援助 ”；一般来说，要成为法律援助案件，必须满足三个条件：其一、有合理的请求及事实依据；其二、请求事项属于法律援助范围；其三、确需法律服务而无力承担法律服务费用。我国法律援助条例并没有“胜诉的可能性” 的审查规定。但是，第十七条将“与所申请法律援助事项有关的案件材料”，规定为公民申请法律援助应当提交的证明材料。谁主张，谁举证。没有证据进不了诉讼程序，更不可能胜诉。公民申请法律援助，应当向法律援助机构提供其合法权益受到损害的相应证据。当然，要每一个申请人都提供证明案件事实的足够证据，是不可能的。但要提供初步的证据或证据线索，以便法律
12、援助人员据此进行调查取证。法律援助条例第十八条规定， “法律援助机构收到法律援助申请后，应当进行审查；认为申请人提交的证件、证明材料不齐全的，可以要求申请人做出必要的补充或者说明，申请人未按要求做出补充或者说明的，视为撤销申请；认为申请人提交的证件、证明材料需要查证的，由法律援助机构向有关机关、单位查证。 ”如果没有任何证据，法律援助机构就不会批准提供法律援助，申请人的案件，也不可能成为法律援助案件。例如，请求给付赡养费、抚养费、扶养费的，应当提供具有赡养、抚养、扶养亲属关系的证明材料，如户口本、公安派出所证明或有说服力的相关材料；申请执行或要求增加数额的，要有生效的判决书或调解书等裁判文书。
13、当然，赡养费、抚养费、扶养费给付方的实际经济能力也要有证明材料。又如，一个农民工，申请追索劳动报酬的，应当提供劳动合同；如未签劳动合同，则要提供劳动地点、劳动时间、什么工作和薪酬标准的相关证据，或者证据线索。没有这些起码和必要的证明材料，就视为“不符合法律援助条件” ，法律援助机构就可以依法作出不提供法律援助的决定。既然有证据证明申请人的合法权益受到损害，这样的案件在诉讼中就基本不会败诉。综上所述，根据法律援助条例的规定，我国法律援助案件也是应为可能胜诉的案件。据部中心对法律援助数据统计分析，我国民事法律援助案件的败诉率为 10左右，行政法律援助案件败诉率为 20左右。笔者武断地认为，出现这种
14、情况，不是计算错误，就是受理审查不严。四、 受援人可获得的预期利益明显小于法律援助成本的案件，可以不提供诉讼代理的援助在法律援助实践中，受援人通过法律援助获得的利益，一般来说，都远远高于法律援助的成本。但也有为了一、二百元，甚至二、三十元钱，申请法律援助的。受援人的预期利益明显小于法律援助成本，是否提供诉讼代理援助，由于法律没有规定，这个问题认识不同，各地做法不一。就诉讼代理而言，不管标的大小，一般来说，其代理成本相差无几。法律援助资源严重不足，应援尽援还存在很大困难。法律援助机构“花 1000 元去要 100 元” 。笔者认为，这样的案件当然不能断然拒绝受理。1 万元对有些人来说可能无所谓，
15、但是 100 元对一个进城打工的农民却很重要。法律援助机构可以通过电话、信函等简便低成本的非诉讼方式，为其催要。催要无果，法律援助机构可以不提供诉讼代理的法律援助。法律援助资源属于公共资源。政府分配公共资源更重要的领域是“二次分配”，包括各种形式的转移支付和社会保障支出。 “二次分配”的基本目的是保障公民基本权利和缩小贫富差别。任何投入都应该追求产出的最大化，但法律援助不是经济部门，它的产出不是利润，而是社会效益。政府在公共资源配置活动中遵循的一个基本原则，就是公平分配原则，公共资源应对受益者进行公平分配。法律援助机构应当慎重、稳妥地依法合理使用有限的法律援助资源，同时实现公平和效率两大政策目标。对公平和效率任何偏废的举措，都是不可取的。因此，由于法律援助资源的紧缺，只能也只有实行“择优分配”，对受援人预期可获得的利益明显小于法律援助成本的案件，法律援助机构可以不予提供诉讼代理的法律服务。
