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1、1关于街道综合执法改革工作的调研报告我市自 2007 年全面推行街道综合执法以来，通过科学、合理配置行政资源，建立起规范协调、精简高效、保障有力的综合行政执法体制和运行机制，实现了管理重心下移，一定程度上解决基层行政执法中长期存在的多头执法、重复处罚、权责分割、执法效率不高、基层执法薄弱等问题。但工作中也面临许多亟待应对和解决的新情况、新问题、新矛盾。尤其是“9.20 ”火灾事故的 发生，暴露出当前街道 综合执法工作在体制机制上的一些薄弱环节，引发了我们对街道综合执法工作的深入反思：一、 推行街道综合执法工作以来的基本情况一是有效地实现了管理重心下移。执法队的人、财、物管理权全部下放到街道，使
2、执法资源与街道内的各部门资源、社区资源一样成为街道可以统一调配、整合的行政资源，有效地实现了管理重心的下移和责权的统一，使街道作为政府社会管理的战斗堡垒和一线单位，在公共事务管理职能方面的作用得到进一步凸现。 二是城市综 合管理工作状况有了明显改进。全面推行综合执法以后，长期以来市民投诉较为集中且在实际工作中未能得到有效查处的“六乱” （乱搭建、乱堆放、乱摆卖、乱挂晒、乱张贴、乱扔吐）和“三黑” （黑网吧、黑诊所、黑煤气）等违法行为大幅减少，城市管理的薄弱环节得到了加强，社会秩序、市场秩序和市容市貌明显改善，市民的满意度有了一定提升。三是多头执法、重复执法问题得2到一定程度解决。过去多个职能部
3、门分别执法改变为综合执法队统一行使，减少了部门间的职能交叉、权责分割现象，街道层面 70%的社会管理工作纳入综合执法队。在一定程度上解决了基层行政执法中长期存在的多头执法、重复执法、看得见的管不着、管得着的看不见等问题。四是一系列创新为深化行政体制改革提供了借鉴。在全面推进综合执法改革的过程中，产生了一系列的新的社会管理制度和管理模式，如行政执法驻警制度、大鹏街道的巡查签到制度、布吉“大综管” 协 同执 法模式、城管数字化指 挥中心建设等，这种比较成功的探索，对政府深入推进行政管理体制改革、整合社会管理资源、革新对各项社会事务的管理模式等方面具有良好借鉴意义。二、街道综合执法工作存在的主要问题
4、尽管推行街道综合执法在改革的方向和路子是正确的，也取得了明显的改革成效，但是由于在体制机制上尚不够成熟、不够健全、不够完善，街道综合执法工作还存在诸多问题亟待解决。（一）综合执法工作的管理范围过大一是管理职能过多，涉及领域过广。深圳市人民政府关于全面推进街道综合执法工作的决定（深府2006268 号文件）赋予了城市管理综合执法部门 21 项执法职能，这些职能分别自 15 个职能部门、涉及 143 部法律法规、583 项执法事项。2008 年 9 月，市政府印发了关于街道综合执法工作的补充规定（深府2008 190 号）对综合执 法范围进行了调整，3在职能范围上有所增减，减少的都是一些专业技术强
5、、实际执法过程成中涉及比较少的管理事项，增加的都是难度高、责任大且现实生活关系紧密的职能，实际工作总量有增无减，执法任务繁重。二是职能范围调整幅度过大、频率过高、设置不科学。综合执法改革后不到 2 年的时间，龙岗区综合执法部门的职能范围就做了三次大的调整，从老“八项” 到“21项” ，再 变为 “214”模式，后又增加查处非法办学、非法废品收购等职能，其间尚有数次小范围的变动，调整幅度过大，调整频率过高，使综合执法部门很难适应。况且新调入的执法职能均为其他部门行政管理事务中的一个或几个环节，调整的原则并不一致，各职能之间缺乏内在统一性，管理事项也缺乏针对性，个别新生事项（如非法午托班问题）连基
6、本的管理规范都没有，执行起来精力分散，无法形成整体管理效应。过多的职能、过大的管理辖区、过频的职能调整使得执法力量与执法任务比例严重失衡，导致了综合执法部门长期疲于奔命，同时，简单的集中不但没有彻底改变执法交叉的情况，甚至还产生了新的交叉，并使社会矛盾集中在一个部门，整体导致综合执法部门执法压力空前。（二） 对违法自然人处罚执行难长期得不到解决根据有关法律法规的规定，综合执法部门虽然对违法当事人可以进行处罚，但是却没有对当事人采取人身强制措施的权力，由于不能对违法行为的最根本最能动的主体形成威慑力，使得综合执法人员常年累月疲于奔命，执法效率大减、执法4成本大增、执法威信大降。特别是对于结帮成伙
7、反复进行违法活动的流动人员，处罚更是根本执行不了，甚至不断出现多次暴力抗法事件且大有愈演愈烈之势。（三）执法力量保障不够到位街道综合执法改革后，在大幅度调整管理职能的同时，并没有相应的调整专业管理队伍， “人随事走” 的既定原则没有落到实处，尤其是专业技术人员和法律人员十分匮乏。尽管市、区多次开展了各类执法培训，但是职能频繁调整、工作任务繁重等条件的限制，培训内容的针对性、专业性和覆盖面并不是十分理想。同时，街道办事处抽调执法人员从事其他工作、指派执法队执行其他工作任务的情况也比较普遍，而抽调走的多是业务能力较强的人员，不但使人少事多的状况进一步恶化，也使人员组成的结构性缺陷进一步加剧。面对范
8、围广泛、内容庞杂执法职能，当前执法人员的综合素质难以适应实际工作的需要。（四）管理模式不合理，实际运转不灵活一是“条块管理”力度失衡，实际管理中问题多。目前的街道综合执法工作实施的是“以块为主 ”的管理模式，街道执法队的人财物全部交由街道办管理，执法工作由街道办调度指挥，由于街道管理力过于集中，一定程度上弱化了部门管理。在实际工作中，由于街道领导多、法律意识不强、存在地方保护主义思想等客观问题的存在，使执法工作出现缺乏系统性和长效性、执法资源浪费严重、整体执法效果提升缓慢等诸多问题。二是任务来源多元化，绩效考核不统一。执法5权相对集中后，尽管各相关行业主管部门不直接参与指挥管理，但是各部门、各
9、专项办公室经常会有各种各样的工作任务交付执法队处理，并将任务落实情况纳入本部门的考核，各种考核、会议文件、报表、调研一个接一个，消耗了大量的人力、物力和时间，严重影响了完成具体执法任务的效率。（五）职能部门过度依赖末端执法的趋势日益严重综合执法改革后，许多部门过度依赖综合执法，疏于前期监管，重罚轻管，以罚代管，个别部门几乎变成单一的行政审批部门，导致行业监管的严重缺失，造成了社会管理和执法的严重脱节。极个别部门甚至还将其职能范围内的执法任务通过专项行动等形式把执法的重任捆绑给街道执法队，最终使大量的矛盾和问题向综合执法部门转移，导致各类管理问题层出不穷，综合执法部门查不胜查，整日疲于奔命，但问
10、题仍长期积压，违法行为反复回潮。三、完善街道综合执法工作的几点思考及建议（一）通过立法方式科学调整综合执法范围。一是改变政府文件方式确立综合执法体制的做法，改用地方立法的方式明确综合执法体制，充分论证城管执法权限设置的合理性，在广泛征求各方意见的基础上，科学、审慎地调整职能设置，将技术性强、需要专业设备和专业知识鉴定检查、主管部门有独立执法队伍以及在固定场所内发生的管理事项划回原主管部门管理，从而缩小综合执法的职责范围，彻底改变综合执法“包揽天下” 的做法。二是 严格执法范围调整规范，明确未经法定程序，不得随意变更综合执法的6职责范围和执法程序，真正树立起法律权威。（二）理顺管理关系，畅通管理
11、渠道一是理顺街道和区各派驻机构的管理体制，在业绩考评和人事管理上要加强上级部门的管理强度。行政业绩考评涉及综合执法执法业务方面的，应当以区执法局的考评成绩为主，其他方面以街道考评为主。二是确立执法任务来源和执法绩效考评的双向管理，各部门及各专门办公室不得直接向街道综合执法部门派遣任务，对执法队的有关考核只能通过街道办和区执法局其中的一个端口完成，防止部门考核过多牵制街道执法队的执法工作重点，扰乱正常的工作秩序。（三）建立常态化的公安城管联合执法体制成立公安城管联合执法队伍，建立和完善公安城管联合执法队伍的管理制度，明确公安城管联合执法队中驻警的具体职责范围，驻队民警的人事、财物等日常行政管理制度、日常业务管理模式、绩效考评方法，深化公安部门与综合执法部门的执法协作，实现公安城管联合执法的常态化、制度化，确保各项综合执法工作的顺利完成。（四）落实管理责任，科学设置问责机制对列入综合执法范围的管理事项，必须明确行业主管部门与综合执法部门之间的职责划分范围和管理界限，建立管理责任制，实行以规范管理和引导疏导为主、执法为辅、疏堵结合行政管理模式，避免重罚轻管、以罚代管情况出现，防止社会矛盾向管理末端集中倾斜，确保经济稳步发展和社会的和谐稳定。对不依法履行监管职责的行业主管部门，要7建立和完善相应的行政问责机制，严格落实行政管理责任制。
