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1、精品文档2016 全新精品资料-全新公文范文 -全程指导写作 独家原创 1 / 13浅析税收政策有效性的制度约束 摘要税收政策是指国家以增进社会福利为目的，从全体纳税人取得税收收入时所坚持的原则和所运用的制度。不同的制度因素会对税收政策的有效性产生不同的约束。国家观、多数人强制、集体行动的逻辑、公共选择理论、意识形态理论和法律等非正式制度和正式制度会对国家的执政理念、税法的决策与制定、税收环境等方面产生重要影响，这些影响最终会对税收政策的有效性形成约束。 关键词税收政策；有效性；制度约束 企业所得税的两法合并与增值税的全面转型，再一次引起人们对税收政策问题的关注。但究竟什么是税收政策?什么是税
2、收政策的有效性?税收政策的有效性有没有制度因素的约束?本文拟从新制度经济学的视角予以分析。 一、税收政策及其有效性的相关概念厘清 税收政策一词的使用频率颇高，但有关税收政策的概念却鲜有定义。本文有关税收政策的概念从新制度经济学的视角并依据公共政策的含义给出。所谓税收政策是指国家以增进社会福利为目的，从全体纳税人取得税收收入时所坚持的原则和所运用的制度。所坚持的原则以一系列的非正式制度(包括价值信念、伦理道德、文化传统、风俗习惯、意识形态等)为约束条件，所运用的制度是法律、法规、精品文档2016 全新精品资料-全新公文范文 -全程指导写作 独家原创 2 / 13规章等正式制度(也就是我们所熟悉的
3、税收制度，包括税收实体法和税收程序法)。所谓税收政策的有效性是指税收政策能够在多大程度上增进社会福利。 二、不同制度因素对税收政策有效性的约束 不同的制度因素对税收政策有效性的约束是不同的。但由于制度因素的多样性，本文有关制度因素的选取只能是选择性的，同时由于制度因素的复杂性和非独立性，有关制度因素的分析会存在交集。下文将主要按照非正式制度、潜规则(兼有非正式制度与正式制度的双重特点)、正式制度的逻辑顺序，采用列举法来对一些制度因素及其对税收政策有效性的约束予以分析。 (一)国家观及其对税收政策有效性的约束 1国家观 掠夺论(或剥削论)认为国家是掠夺或剥削的产物，是统治者掠夺和剥削被统治者的工
4、具。诺思指出掠夺论下，国家是一个集团或阶级的代理机构，其职能是代表那个集团或阶级的利益榨取其他选民的收入。掠夺的国家将规定一套所有权使当权集团的收入最大化，而不顾它对整个社会的福利有什么影响。奥尔森的匪帮论指出国家是由流动匪帮向常驻匪帮的转变形成的。当一个流动匪帮选择一个地方驻扎下来，以税收代替抢劫并提供产权保护时，国家便出现了。 精品文档2016 全新精品资料-全新公文范文 -全程指导写作 独家原创 3 / 13与掠夺论的国家观截然不同，契约论认为，国家是公民达成契约的结果，它要为公民服务。巴泽尔以霍布斯的丛林状态作为分析问题的起点，认为在此状态下每个社会成员都同时从事生产、保护和偷窃。个体
5、间关于生产和交换的契约最初依靠个体间的自我执行机制，这种契约的执行缺乏保证，最终那些在暴力上拥有比较优势的个人或团体从中脱颖而出。这种提供保护和保证契约执行的机制就是国家。 掠夺论与契约论所说的国家都能在历史和现实中找到佐证，但它们均不能涵盖历史和现实中的所有国家形式，因而是不全面的。诺思提出了有关国家的“暴力潜能”分配论。该理论的国家观带有掠夺和契约两重性。指出若暴力潜能在公民之间进行平等分配，便产生契约性的国家；若这样的分配是不平等的，便产生了掠夺性或剥削性的国家，由此出现统治者和被统治者，即掠夺者(或剥削者)和被掠夺者(或被剥削者)。 2国家观对税收政策有效性的约束 掠夺论的国家思想影响
6、深远。若以此国家观为基础来研究税收政策，则用布坎南的话说，它成了一门告诉政府应当如何征税、如何运用征税权即向政府决策人提供建议的技术。在此背景下，对于公民而言，其缴纳的税收是皇粮国税，只问成本不问收益是合理的。对于相关的研精品文档2016 全新精品资料-全新公文范文 -全程指导写作 独家原创 4 / 13究者而言，其研究的视角是宫廷理财或皇家理财；至于如何约束政府取得收入的问题不需进入此类研究的视野。民主宪政意义的国家以契约论为指导。在此背景下，对税收的理解应该是契约论的、双向的。就纳税人而言，一方面纳税人有向国家依法纳税的义务，另一方面纳税人享有要求和监督国家提供公共产品的权利；就国家而言，
7、国家有向纳税人征税的权力，但同时国家也有向纳税人提供公共产品和接受纳税人监督的义务。有关契约论下的税收思想，维克塞尔指出，除非人们预期能够从由政府征到的税款支付的产品和服务中得到某些利益，否则无论是在立宪决策阶段还是后立宪阶段，谁也不赞成征税。林达尔更是从“税收价格论”的视角，以市场经济条件下的财政理论作为出发点，直接把税收看成是私人部门为了消费政府提供的公共产品而向公共部门所支付的价格。从契约的角度来分析税收政策已经被一些学者所接受，但从该角度构建指标体系并进行有关研究尚处于起步阶段。为能有效地构建并测量某一特定对象所承担的税收负担与其所享受的公共产品之间的联系，应构建每单位公共产品的税收负
8、担率、每单位税收负担的公共产品享受率和每单位税收负担的损失率等指标。这些指标的具体测算公式 每单位公共产品的税收负担率=某一考察对象所承担的税收负担总额/某一考察对象所享受的公共产品价值总额精品文档2016 全新精品资料-全新公文范文 -全程指导写作 独家原创 5 / 13100 每单位税收负担的公共产品享受率=某一考察对象所享受的公共产品价值总额/某一考察对象所承担的税收负担总额100 每单位税收负担的损失率=1每单位税收负担的公共产品享受率 契约论指导下的国家观相比掠夺论指导下的国家观更具有民主精神，更能体现宪政理念。但符合上述要求的指标体系目前在各国财政统计资料的实践中尚没有明确。于是和
9、该指标相关的一些信息，比如某一群体所享受的公共产品价值、所承担的税收负担都存在获取资料的困难。这会影响税收负担的有效测量。 (二)多数人强制及其对税收政策有效性的约束 1 多数人强制 既然民主宪政下的国家理论是契约性的，那么从严格意义上讲，作为委托人一方的公民自愿签订合约的前提是，任何一位公民不会受到政府的伤害或损害，同时确保政府对所有公民也一视同仁，全部政治决策都是按照一致同意的规则做出。这一思想也是维克塞尔的自愿交换理论所要体现的，每一项公共活动的安排，没有哪个人可以被强制，既不会被某个称为“政府”的实体，也不会被某个选区中其他一些个人组成的某个同盟所强制。得到公众批准的每精品文档2016
10、 全新精品资料-全新公文范文 -全程指导写作 独家原创 6 / 13项活动，必然体现为一种完全多边交易的结果，其纯收益为所有各方享有。全体一致的民主是最大的民主，但在现实中要执行它却代价不菲。盛洪指出这种规则据说只有在波兰议会中曾存在过，但从来没有通过任何议案。由于一致同意规则的近乎不可行，即使在民主宪政下，公共决策也只能采用多数规则。多数规则并非天然合理，在人们所熟悉的实行多数通过规则的世界，政治权力的行使确实涉及行使强制的能力。当做出决定的多数否决少数的欲念时，一些公民对另一些公民实行了强制。 2 多数人强制对税收政策有效性的约束 目前，世界各国税制有关税种的构成主要有以下几大类：流转税、
11、所得税、财产税、行为税和税等。 总体而言，税的纳税人所具备的不确定性较前四类要小，并且税的纳税人在纳税总人数中所占的比重较小。基于这样的特点，在税问题上容易产生多数人强制。举例甲国规定对所有矿产征税。A、B、C、D、E 为甲国所辖的五个省区。A 地为富矿区，其余四地为贫矿区。有关税的征税主要有以下需要选择的问题：(1)征税权的归属(假设税收使用权的归属与征税权的归属相统一，不存在转移支付)。(2)征税率的高低。在这两个问题上具体选取何种方式取决于五个省区的共同投票，适用多数规则。投票结果如表 1(1、2、3、4 表示投票偏好顺序)： 精品文档2016 全新精品资料-全新公文范文 -全程指导写作
12、 独家原创 7 / 13依据投票结果，税最终会以 80的第一支持率实行中央低税。然而，在这种看似民主的决策程序背后隐藏着的却是 A 省区的几多无奈和辛酸。成本由自己承担，收益却由大家分享。这种征税模式最终会使 A 省区陷入过度开采、生态环境恶化以及经济发展落后的泥潭而难以自拔。在确定税收政策特别是税的税收政策时，若忽视成本与收益的配比原则，多数规则可能导致多数人的暴政。 (三)集体行动的逻辑及其对税收政策有效性的约束 1集体行动的逻辑 传统的利益集团理论认为，经济人会通过结成利益集团来谋求个人不能通过纯粹的个人行动所取得的利益。奥尔森对以上传统理论提出了挑战，他指出集团或组织的基本功能是向其全
13、体成员提供不可分割的、普遍的利益，该利益是一种具有非排他性的公共品或集体物品。由于存在“搭便车”的行为，个人的投入与产出并非同步增长，有理性的、寻求自身利益的个人不会采取行动来实现他们共同的或集团的利益。因此，集团的规模与其成员的个人行为和集团行动的效果密切相关。一般而言，小集团由于规模小、成员少、联系起来成本少，因此小集团相对大集团来说更容易形成行动的一致性。此外，奥尔森对集体利益作了区分：一种是相容性的，另一种是排他性的。前者指精品文档2016 全新精品资料-全新公文范文 -全程指导写作 独家原创 8 / 13的是利益主体在追求利益时是相互包容的，利益主体之间是种零和博弈；后者指的是利益主
14、体在追求利益时是相互排斥的，利益主体之间是种零和博弈。尽管相容性集团实现其共同利益比排他性利益集团容易，但是，相容性利益集团却不一定能够实现其共同利益。其主要原因是，集团成员存在“搭便车”的行为倾向，因此集团必须要解决集体与个人之间的利益关系问题。为此，奥尔森提出了一种动力机制有选择性的激励。所谓有选择性是指它要求对集团的每一个成员区别对待。对那些为集团利益的增加做出贡献的个人予以奖励，对那些集体利益规章制度的违背者予以惩罚。而要做到赏罚分明同样是小集团较大集团容易。 2集体行动的逻辑对税收政策有效性的约束 各国在实践中往往实行差别的税收制度。这种差别对待体现在税收制度的各个方面，从税收实体法
15、的纳税人、课税对象、税率、税收减免与优惠到税收程序法的税收惩罚等等。税制中有关实行税收差别对待的原则是税收的公平原则，即同等状况同等对待、不同状况不同对待的税收横向公平原则与税收的纵向公平原则。对两种原则本身并没有太多的置疑，但两种原则的运用有其前提条件，即国家能够对不同的纳税人进行有效的识别。这里有两个难题，精品文档2016 全新精品资料-全新公文范文 -全程指导写作 独家原创 9 / 13一是识别主体本身。国家是由代理人在实际运作的，而代理人群体也是一个集团，根据 Dye 的解释，代理人构成的精英集团并非处于被统治地位的大众的典型代表，精英是从经济社会阶层的上层中不按比例地抽取的。因此由国
