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1、刍议 WTO 框架下反补贴的法律适用问题近年来，中国出口遭遇贸易壁垒事件多发。据商务部统计，2016 年中国出口约占全球%，但遭受的反补贴调查案件却占了全球的 75% 左右。面对接踵而至的国外反补贴调查，如何正确运用 WTO 的法律规定积极抗辩，维护自身的合法权益，成为中国当前亟需解决的问题。 国外对华反补贴调查主要案例回顾 继 xx 年加拿大开启对华征收反补贴税的先河以来，美国、欧盟也纷纷对华发起反补贴调查。这些案件有的正处于立案阶段，有的已做出初裁，有的被认定损害不存在，更多的则是被认定有损害且与补贴之间存在因果关系，被征收反补贴税。通过对这些案件的分析，可以得出以下几点结论： 中国目前实
2、行的以出口为导向的产业政策，为国外对华发起反补贴调查提供了口实。为大力推行出口导向战略，中国政府制订了一系列政策措施扶持优势产业的发展。这些措施往往只限于特定的产业、特定的范围、特定的企业才能享受，补贴的专向性非常明显，且这些规定在各级政府制定的各种规章文件中，极易为国外对华发起反补贴调查提供口实。如在 xx 年美国诉中国贸易税收补贴措施案中，美国提供了一份文件清单，详细列出了从 1986 年至 xx年中国政府制定的各种税收优惠措施，大部分属于禁止性补贴。中方对此只能基本认同并承诺对相关措施进行调整或修改，很难在应诉中有所作为。 对补贴从事实认定到法律适用需进一步澄清。在加拿大对中国紧固件征收
3、反补贴税案中，加拿大关境署将“中国政府”定义为所有级别的政府，包括联邦、中央、省、自治区、直辖市、市、关镇、自然村、地方的、立法的、行政的或司法级别。根据中国政府的直接或间接指示或受中国政府直接或间接控制进行经营的国有企业提供利益，也被视为是中国政府提供的。对于加方的认定，国内存在颇多质疑。首先， “自然村 ”是中国农村广泛存在的一种组织形式，其性质属于基层群众自治组织，其权利并非来源于政府，其职责性质也非政府性的，不应被视为“政府机构或任何公共机构”。同时，由于中国的国有企业大多已成功转制，通过明晰产权，实现了所有权与经营权的分离，政府不再干预国有企业的经营行为，国有企业具有独立的法人资格，
4、国有企业提供的利益不应被视为中国政府提供的。可见，补贴与反补贴措施协议对补贴的模糊规定，在事实上给予了各国自由裁量的空间，导致实践中大量各行其是、相互冲突的解释，需要对补贴从事实认定到法律适用进一步澄清。 补贴形式涉及范围极为广泛且客观上造成应诉困难。由于中国补贴政策政出多门，财政部、发改委、国资委等部门掌握的补贴资源各不相同，缺乏信息、制度的统一，对于国内究竟有哪些补贴、补贴的数额、补贴的企业等问题，很难在短时间内给出确切的答复。在加拿大对中国紧固件征收反补贴税案中，针对加拿大关境服务署发出的问卷和补充材料要求，大陆方面虽多次做出了答复，但仍被认为不完整，在估算补贴额时使用了其他的现有最佳信
5、息。协议对于补贴形式的广泛规定，客观上为中国企业和政府的应诉造成极大困难。 国外对华反补贴调查的法律适用问题分析 在国外对华发起的反补贴调查案件中，大都涉及到协议及各国有关补贴的实质性规定，对补贴从事实认定到法律适用做了基本澄清。WTO 及各国对补贴案件的裁决在很大程度上遵循了以往案件的法律适用和解释，从这些案例出发，对 WTO 体制下反补贴的法律适用展开深入的分析，对中国应对国外反补贴调查具有重要的参考价值。 禁止性补贴的法律适用问题 由于中国出口导向战略催生大量禁止性补贴，对禁止性补贴发起的反补贴调查占国外对华反补贴调查的比重较高。 协议禁止任何成员授予或维持这种补贴措施，但在确认是否在法
6、律上取决于出口时， 协议并没有明确的规定。在美国烟草案中，专家组指出，以往各案专家组一直把不符合关税与贸易总协定的强制性规范作为可以指控的对象，而对予给与行政机构自由裁量权、以不符合关税与贸易总协定的方式行使的规范，只有当这类规范在实施中有不符合关税与贸易总协定的行为，才可以被指控。因此，在实践操作中往往需要区分补贴依据的是强制性还是任意性规范，对于强制性规范可以作为指控的对象，对于任意性规范，不应就其本身是否构成被禁止的补贴做出决定。 补贴是否对其他成员利益造成损害的问题 对于可申诉补贴，损害是一方对他方受补贴产品进行反补贴调查并征收反补贴税的必要条件。但在如何确定补贴是否对另一成员方的国内
7、产业造成了损害问题上，加拿大国际贸易法庭在紧固件案的调查中认为，国内碳钢螺钉生产、销售和市场份额的下降，来自于从受调查国进口数量的重大增长，进口销售价格的下降，抑制和破坏了国内产业碳钢螺钉的销售价格，同时进一步促进了调查对象产品进口和销售的重大增加，以及国内产业生产、销售和市场份额的同时下降，在调查期内，国内产业产生了损害，该损害归因于来自被调查国的碳钢螺钉的补贴进口。而对于碳钢螺母和螺栓，国内生产几乎未被代替，市场份额稳定，且略有增长，国内产业在调查期内遭受的损害不能归因于来自被调查国的进口。可见，在确定补贴是否对另一成员方的国内产业造成了损害时，加拿大国际贸易法庭依据协议第 15 条，主要
8、运用以下三组指标或数据进行审查：受到他国补贴的进口产品的数量的大小；受到他国补贴的进口产品对进口国国内市场相同或相似产品价格的影响；上述进口对进口国国内相同或相似产品生产者的影响。资助是否授予利益的问题。资助是否授予一项利益，是判断补贴存在与否的必备条件之一。在美国等国家对中国影响汽车零部件进口措施提出的磋商要求中，WTO 上诉机构认为，中国对进口汽车零部件征收整车关税的措施有关规定违反了 WTO 的相关规则，但由于中国企业没有从政府那里得到利益，所以没有违反“国内含量补贴” 的禁止性规定。但对于何谓“利益 ”， 协议并没有给出明确的定义。协议第 14 条规定， “政府提供货物或服务不得视为授
9、予利益，除非提供所得低于适当的报酬。报酬是否适当应在考虑与所涉货物或服务在提供国的现行市场情况之后确定” 。在如何解释“ 现行市场情况 ”问题上，专家组认为，“现行” 就是 “当时存在的”或者“ 当时居于主导地位的，只要存在独立市场主体根据供求原则形成的价格，即只要有现行市场价格，不论该价格是否受到政府的影响被扭曲，在该国即存在“市场” ，比较基准就应当是提供国的现行市场情况。上诉机构支持了专家组的解释，但认为如果提供国的私营市场价格由于政府在提供该种货物中的主导角色而受到扭曲，可以使用其他国家的价格作为比较基准。上诉机构的解释大大增加了包括中国在内的一些非市场经济国家在反补贴调查中被认定存在
10、补贴的可能性。在美国对原产于中国的铜版纸做出的初裁中，美国商务部即采用了来自37 国的第三方数据，对中国银行提供给中国金东纸业有限公司和山东晨鸣纸业控股公司两家生产商的贷款利率是否低于市场利率进行评估，裁定两家生产商从中国银行的贷款利率中获得了利益。 中国应对国外反补贴调查的建议 反补贴应诉难度大，打击目标广。目前无论是政府还是企业，均缺乏应对反补贴调查的经验。随着国外对华发起反补贴调查数量的不断增加，急需从以下几个方面采取措施： 检讨现有补贴措施并合理设计补贴政策 补贴作为推行国家政策目标的重要工具，对中国发展经济、实现社会目标具有极其重要的作用，不能因为害怕国外调查，就一概放弃对补贴的运用
11、。补贴在一定范围内是可以合理的加以运用的。如规定禁止性补贴，采用强制性规范会被指控，但若采用任意性规范，只有当其在实施中有不符合 WTO 相关规定的行为时才可作为指控的对象，其本身不构成被禁止的补贴。基于此，在设计我国的补贴政策时，应避免采用强制性规范，尽可能采用任意性规范，同时应准确把握可申诉补贴造成损害的尺度，在措词行文上不能授人以柄，力争在充分发挥补贴的积极作用的同时，有效规避国外的反补贴调查。 充分利用发展中国家的特殊待遇 考虑到发展中国家的特殊情况， 协议在出口补贴、国内含量补贴、可忽略不计的标准、最少补贴标准、反补贴调查等许多方面对发展中国家做了特殊规定。以加拿大对中国紧固件征收反
12、倾销和反补贴税案为例，产自或出口自中国大陆的不锈钢紧固件，经认定进口量仅占加拿大同类产品进口量的%，低于协议为发展中国家制定的 4%的可忽略不计的标准和加拿大特别进口措施法规定的 3%的可忽略不计的标准，被裁定终止了损害调查。 协议对于发展中国家的特殊规定，给予了发展中国家一定的保护，中国在应对反补贴的具体实践中，要善于运用这些差别待遇，支持产品的出口，抵制反补贴调查。 企业应从低价竞争向非价格竞争转变 中国政府补贴政策的调整应服从于外贸增长方式转变的客观需要，适应我国从贸易大国向贸易强国转变的现实要求。企业以低价竞争为核心的营销策略必须随之改变，这是企业反补贴对策的关键。企业应以管理创新和科技进步为基础，要靠科技、效率和质量参与国际竞争，才能推动企业走上良性循环的发展道路
