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1、1在全国养老服务工作培训班上的讲话（2013年7月11日）曲淑辉同志们：7月1日，新修订的中华人民共和国老年人权益保障法 （以下简称“老年人权益保障法” ）及两个配套部门规章养老机构设立许可办法和养老机构管理办法（以下简称“两个配套办法” ）同步施行。这是我国老龄事业发展中的一件大事，是民政法制建设史上一座新的里程碑，对于积极应对人口老龄化、着力保障和改善民生、全面建成小康社会，具有十分重要的意义。老年人权益保障法和两个配套办法出台这么短的时间，民政部就组织开展这次专题培训，主要目的就是通过解读、学习、交流，统一思想、提高认识、明确任务，把老年人权益保障法和两个配套办法学习好、领会好、宣传好、
2、贯彻好，为养老机构健康发展奠定良好的基础。在此，我代表民政部，向参加这次专题培训班的同志们表示热烈的欢迎！下面，我讲三点意见。23一、充分认识老年人权益保障法和两个配套办法同步实施的重大意义修改后的老年人权益保障法从原法6章50条扩展到9 章85条，新增 3章36 条，修改38条。其修改幅度之大、涉及范围之广、增补内容之多、创新色彩之浓，在近年来立法中并不多见，有“脱胎换骨”之感。特别是新增条款主要集中在社会服务、社会优待和宜居环境三大领域，彰显了“以人为本、立法为民”的民生情怀。老年人权益保障法的修订和颁布实施，其意义可用三句话概括。一是新修订的老年人权益保障法，是我国积极应对人口老龄化的总
3、章程。修改后的老年人权益保障法，明确将积极应对人口老龄化上升为国家一项长期战略任务，将老龄事业纳入国民经济和社会发展总体布局中统筹规划；力求更加清晰地界定政府、社会、家庭三方的养老责任和互补机制，统筹发挥好政府和市场主体作用，努力构建综合施策、多措并举、共同应对的发展格局；确定了积极应对人口老龄化的优先领域，强调老年人养老以居家为基础，国家建立多层次的社会保障体系，建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系。这些制度安排和规范，将党中央关于积极应对人口老龄化战略部署转化为根本性、稳定性的法律制度，体现了与时俱进的精神，反映了广大人民群众的新期待。二是新修改的老年人权益保障
4、法，是新时期保障老年人权益的宣言书。修改后的老年人权益保障法新增条款，充分体现了中国特色社会主义制度的优越4性。在总则集中规定了老年人享有从国家和社会获得物质帮助、享受社会服务和社会优待、参与社会发展和共享发展成果等基本权利，同时分章还延伸了老年人的权利范畴；在各分章中认真总结实践经验，充分体现实践的最新成果，将成熟的具有普遍意义的经验上升为法律，极大地丰富了老年人权益保障的基本内涵。同时，科学把握我国人口老龄化的发展趋势，对一些影响长远的问题作出适度超前的规定，创设了老年监护、长期护理保障、老年宜居环境等制度，为我国未来从容应对人口老龄化赢得战略先机和更多主动权。这些亮点、特色和创新，充分表
5、明了新修订的老年人权益保障法是一部民生大法。三是新修改的老年人权益保障法，是构建中国特色社会养老服务体系的新动力。修改后的老年人权益保障法从我国基本国情和实际出发，对中国特色社会养老服务体系进行了顶层设计：确立了“以居家为基础、社区为依托、机构为支撑”的社会养老服务体系框架，明确了居家养老和社区养老的内涵外延、功能作用，明确了政府支持养老服务事业发展的责任，建立了养老机构准入、退出、监管制度，规定了养老服务人才培养、使用、评价和激励制度，加强了养老机构运营中的纠纷处理和风险防范，提出了大力发展老龄产业。这些制度安排，将党中央关于发展社会养老服务的方针政策上升为国家意志，将发展社会养老服务的有效
6、经验上升为法律制度，将各级政府部门保障老年人合法权益的职责上升为法律责任，使社会养老服务各项工作纳入法制化轨道，为5老年人权益保障政策的长期实施和有效运行提供了坚实保障。为贯彻落实老年人权益保障法，民政部集中力量在较短时间内制定出台了两个配套规章，其意义也可用三句话概括。一是新制定的两个配套办法，进一步强化了民政部门养老机构行业管理职责。修改后的老年人权益保障法，创设了养老机构行政许可制度，这在中央决心加快机构职能转变和减少行政审批项目的今天，十分不易，充分表明了党中央、国务院对事关亿万老年人福祉的高度重视。但法律规定毕竟相对原则，两个配套办法通过对养老机构设立条件、许可权限、变更终止、监督管
7、理以及法律责任等机制程序的设计，对强化民政部门养老机构行业管理，营造公平竞争的市场环境，促进养老服务业健康发展具有重要意义。二是新制定的两个配套办法，全面规范了养老机构内部管理行为。新修订的老年人权益保障法，明确规定县级以上人民政府民政部门负责养老机构的指导、监督和管理。两个配套办法通过设定养老机构的服务范围、服务协议、服务内容，并从规章制度、人员要求、收费管理、消防安全管理、应急管理、投保责任险、档案管理、民主管理、老年人安置等方面，对养老机构内部管理进行了规范，有力保障了老年人合法权益。三是新制定的两个配套办法，切实保障了养老机构投资主体的权益。近年来，国家采取了一系列政策措施，鼓励企事业
8、单位、社会组织和个人等民间资本兴办养老机构，并在规划、建设、税费减6免、用地、用水、用电等方面提出了许多优惠扶持政策。地方也结合当地实际，制定和实施了一系列更加具体的优惠政策，扶持民办养老机构发展。在政府的引导、组织和资助下，越来越多的民间资本涌向养老服务领域，形成了多种所有制成分、多方面社会力量共同兴办养老机构的良好局面。但是，相当一部分投资主体在申办养老机构之前，对于养老机构的条件、标准和要求等并不了解，只是出于对政府扶持发展的期望和对整个行业未来的良好预期，就进入了这个领域。这直接导致一些养老机构偏重硬件建设，片面追求基础设施的规模和档次，忽视机构服务功能的完善、消防安全和卫生防疫标准的
9、达标、规章制度的制定等软件建设。两个配套办法从名称、住所、机构章程、管理制度、基本生活用房、设施设备、活动场地、资金、床位数以及管理人员、专业技术人员和服务人员等方面，明确了设立养老机构应当具备的基本条件，有利于引导民间资本理性兴办养老机构，保护了投资主体合法权益。总之，老年人权益保障法和两个配套办法的同步实施，是加快建立中国特色社会养老服务体系的重要成果，是推动养老机构健康有序发展的法制保证。我们一定要认真学习领会，切实贯彻落实。二、准确把握老年人权益保障法和两个配套办法的精神实质新修订的老年人权益保障法，制度创新亮点很多，比如，将“积极老龄化”理念贯穿始终，重新定位家庭养老7功能，创设老年
10、人监护和长期护理保障制度，明确高龄津贴和计划生育家庭老年人扶助制度，建立养老机构行政许可制度，将公平正义融入老年人优待政策，设专章规定老年宜居环境建设等。这里，我列举两个制度创新亮点。一是“常回家看看”写入法律。目前媒体对这条十分关注，各方面讨论也很热烈。事实上， “倚闾盼儿归”已成为当下许多老人特别是“空巢”老人的生活常态，也凸显了在物质财富极大丰富的今天，老年人对精神慰藉的渴求，理应摆上国家重要议程。修改后的老年人权益保障法，顺应亿万老年人的新期待，明确将子女“常回家看看”写入法律，成为本法最具人性化的条款。先不论这项立法的效果，立法本身旨在向全社会昭示，我国“空巢老人”问题之严重，已不容
11、其继续恶化，否则将付出沉重的社会代价。毋庸讳言，立法规定子女“常回家看看” ，其执行效果颇具争议。但立法本意在于提醒年轻一代重新认识奉养父母的普适价值，督促国家和社会为子女“常回家看看”创造良好条件，这种富于人道主义精神的立法选择，必将给广大老年人带来缕缕温情和丝丝暖意。二是确立中国特色社会养老服务体系框架。 “以居家为基础、社区为依托、机构为支撑”的社会养老服务体系，是我国多年实践经验的总结，并在国民经济和社会发展“十二五”规划纲要、社会养老服务体系建设规划等国家重要文件中确认下来。修改后的老年人权益保障法，将社会养老服务体系建设上升为国家意志，并对此进行了浓墨重彩描绘：将建设中国特色社会养
12、老服务体8系的规定由原来第4章调整至第1 章总则中，作为全法的总依据、总布局、总任务；专门设置“社会服务”一章，并根据当前养老服务重大实践进展，用半数新增条款规定“政府-市场- 社会”和“居家- 社区-机构”两个“三位一体”的新内涵、新定位、新作用。比如，第39、40、41、42条对发展养老服务事业和产业的政府责任进行了明确，规定各级政府应当逐步增加对养老服务的投入，并在财政、税费、土地、融资等方面采取措施，鼓励、扶持社会力量兴办、运营养老服务设施；针对养老服务设施建设“用地难”的突出问题，法律从城乡规划预留用地、土地取得方式及用途管制三方面对养老服务设施用地作了特别规定；强调公办养老机构应当
13、优先保障经济困难的孤寡、失能、高龄等老年人的服务需求等。这些主要制度规范，为使整个国家平稳度过重度人口老龄化和高龄化平台期，推进基本养老服务均等化，促进老龄事业与老龄产业协调发展提供了坚实保障。同样，新制定的两个配套规章，创新亮点也不少，比如，许可权限主要放在县级和设区的市民政部门，床位数门槛大幅度降低，用筹建指导服务代替筹建批准环节，重视妥善安置老年人，强调政府的兜底保障职责，等等。总之，在学习贯彻落实老年人权益保障法和两个配套规章的过程中，要全面准确理解立法的精神实质，切实推动创设制度落地生根。三、以两个配套办法为抓手，全面推动老年人权益保9障法的贯彻落实（一）广泛开展两个配套办法的宣传培
14、训。为了配合两个配套办法的贯彻落实，民政部已通过中央有关媒体、部门户网站、 中国社会报 、 社会福利杂志等，采用多种形式进行了广泛的宣传。社会上不少媒体也纷纷转载或刊登了两个配套办法的内容或发表了评论。各地民政部门要把宣传两个配套办法作为当前民政法制宣传教育的重点内容，抓紧制订具体宣传计划，广泛宣传两个配套办法的重大意义、主要内容和实施要求。要充分利用广播、电视、报刊、网络等公众媒体，采取专题讲座、答疑解惑、普及宣传等多种形式，分期分层次进行广泛宣传、培训和解读。要根据不同对象的特点，对两个配套办法的内容进行有针对性的宣传培训，以通俗易懂的表述、生动活泼的形式，普及到民政系统、各类养老机构和社
15、会各界中去。通过宣传培训，引导相关组织和人员遵守两个配套办法的规定，增强学法、懂法、用法的自觉性。（二）认真做好两个配套办法的细化工作。由于我国经济社会发展情况差异性较大，养老机构的具体情况也较为复杂，两个配套办法对养老机构设立的基本条件和管理服务等内容只是做了原则规定。各地可结合本地实际，制定和完善贯彻落实两个配套办法的操作细则或具体办法，争取在养老机构设立床位数、资金规模、人员配比以及养老机构分类管理和服务内容等方面，提出细化、量化和具体可行的要求，方便基层操作，促进行业管理水平的不断10提高。同时，经过多年的探索发展实践，许多省（区、市）都出台了规范养老机构的政策性文件。两个配套办法颁布
16、实施后，有些可能与两个配套办法的要求不一致。各地要对照两个配套办法的规定，抓紧清理与两个配套办法相关的政策意见，该修订的修订，该完善的完善，使之尽可能的协调一致。（三）大力加强民政部门许可管理能力建设。养老机构设立许可和日常管理工作涉及面广、工作量大、任务重，各地要配强配齐得力干部和工作人员从事这项工作。考虑到现有的工作布局，各地民政部门内部在许可上可做适当分工，实行分头负责、统一发证。要优化工作流程，认真做好许可的申请、受理、审查、决定等各个环节以及民政部门内部各个系统的协调配合工作。要及时公示许可申请的地址、承办机构、联系方式等信息，建立权责并重、公开透明、廉洁高效的行政许可运行新机制。要创造工作条件，提供必要的场地、设备、资金等，确保许可工作按要求正常开展。为了做到行政许可信息的公开透明，方便社会各界监督与查询，各地要建立养老机构设立许可信息管理制度，及时公布许可相关信息，接受社会监督。要加强与有关部门的沟通协调，建立许可信息共享和工作联动机制，尽量简化登记程序，强化许
