《论行政诉讼简易程序的建构(1)论文 》由会员分享，可在线阅读，更多相关《论行政诉讼简易程序的建构(1)论文 （15页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、论行政诉讼简易程序的建构(1)论文 论文摘要：中国现行行政诉讼法规定的普通程序过于侧重在法律外在层面上强调公正，而如何使行政诉讼更加简便、有效是目前学界与实践界着力探讨的话题。构建行政诉讼简易程序既可以合理配置有限的司法资源，又可以给公民提供充分、畅通的救济渠道。在构建这一制度时应注意对当事人权利的保障以及其与普通程序的衔接等问题。论文关键词：行政诉讼；简易程序；公正；效益 中华人民共和国行政诉讼法于 1989 年颁布，1990 年实施，对我国的民主政治建设、市场经济体制的确立和行政管理的法制化等无疑起到了重大的促进作用，它对保障公民、法人和其他组织的合法权益，维护促进行政机关依法行政理更是意
2、义重大。十多年来，全国各级法院审理了大量的行政诉讼案件，为我国行政诉讼法的实施和完善做了卓有成效的工作。据统计，1989 年至 2000 年 6 月，全国各级法院共受理一审行政案件 557877 件。其中，1998 年受理98463 件，是 1989 年 9934 件的近 10 倍。2001 年受理100921 件，受案数首次突破 10 万件。行政诉讼受案范围不断依法拓宽，案件类型达 50 余种，几乎涉及所有行政管理部门的各类执法行为。但我们也应该看到由于经济落后、文化水平低等原因，一些地区的行政诉讼开展得并不理想，起诉难、审判效率低成了人们反映最为强烈的“固疾” 。造成这种状况的原因是多方面
3、，其中之一乃是现行行政诉讼程序缺乏一种简便、快捷的审判程序，以至绝大数公民、法人或其他组织在遇到行政机关的轻微不法侵害时，会考虑到诉讼成本而忍痛作罢。 “无论审判能够怎样完善地实现正义，如果付出的代价过于昂贵，则人们往往放弃通过审判实现正义的希望。 ”于是，这些人一部分走了上访的路径，而另一些人则常“心怀不满 ”， “满腹牢骚”，如此导致在行政诉讼立法颁行之初，经过艰苦的宣传和鼓动所带来的公民、法人或其他组织对行政诉讼不很高的期望值又不断地降低，宁可自食行政违法给其带来的不利后果，也不愿诉诸司法解决和保障，此种情景对社会的稳定与和谐是极为不利的。为了畅通救济渠道，切实解决公民“告状难” 的实际
4、问题，笔者认为应在行政诉讼程序中增设“简易程序” ，这对行政机关轻微侵害公民、法人或其他组织合法权益的简单行政案件尤为重要。 一、简易程序的产生背景与理论基础 司法的价值在于公正价值与效益价值的融合，这就要求在构建诉讼制度时，一方面要体现公正，充分保障公民、法人和其他组织的合法权益；另一方面要体现效益，以最少的司法资源投入产生最大的诉讼效益，使诉讼活动既简便快捷又不增加过多的成本。在这样的背景下，与普通程序（正式审理程序）相对应的简易程序（summaryprocedure）便出现了。 布莱克法律辞典将简易程序定义为是“以相对快速、简单的方式解决争议或处理案件的没有陪审团的程序。 ”简易程序最早
5、为英国所采用，约始于 1848-1849 年间，当时仅限于轻微的犯罪。而在大陆法系国家也根据罪行的轻重适用不同的诉讼程序。现在世界上绝大数国家的诉讼制度中都存在简易程序，比如美国的辩诉交易，日本的简易公审程序、简易命令程序和交通即决裁判程序，法国的简易审判程序和综合性罚金诉讼程序，意大利的简易审判程序、意大利式辩诉交易、快速审判程序、立即审判和处罚令程序，德国的处罚令程序、保安处分程序、简易程序等等。目前，我国刑事诉讼法和民事诉讼法均对简易程序作了规定。在我国的刑事诉讼中，简易程序是指基层人民法院审理某些事实清楚、情节简单、犯罪轻微的刑事案件所适用的比普通程序相对简化的第一审程序。民事诉讼中的
6、简易程序是指专供基层人民法院和它派出的法庭审理简单的民事案件时所适用的审判程序。 随着社会的发展，诉讼案件不断激增，司法资源日显匮乏，世界各国司法改革的呼声越来越高。不断激增的诉讼案件使得传统的诉讼程序不堪重负，普通公民即使权利受到侵害，也往往在复杂的诉讼程序面前望而却步。 “审判程序难以满足普通人们的需要，在通往法的正义道路上很多市民被程序的障碍所排斥。 ”美国第十五任首席大法官沃伦。伯格曾多次讲过， “案子越来越多，难于应付”，并且呼吁改革法院。于是如简易程序、ADR 进入了人们的视野，行政诉讼的实践显然也受到了这些理念的冲击，开始回应社会的需要。如一向认为行政行为并无妥协性的观念开始松动
7、，行政诉讼有了“和解” 的可能性与制度安排。多元化的诉讼机制，有利于合理地利用有限的司法资源，这一点正如我国台湾学者邱联恭所说的，在诉讼上追求权利与社会上通过交易行使权利是不同的，因为除本案原、被告外，还有成千上万的人正在或即将利用法院。所以，不能为了某一个案件的审理花费过多的劳力、时间和金钱，从而阻碍了其他案件进入诉讼程序。 人们对诉讼正义观念的转变，使得简易程序有了合理的理论基础。传统的诉讼正义将程序公正视为第一要义，而忽视效益与公正之间的内在关系。但是随着各国不同程度地面临“诉讼浪潮”的袭击，使得人们不得不重新反思诉讼正义的内涵。人们逐渐地认识到正义的完整内涵应当包括公正和效益两个方面。
8、英国古谚：“正义不仅要得到实现，而且要以人们看得见的方式得到实现”， “迟来的正义为非正义 ”的正义观获得了人们越来越普遍的认可。一方面，重大、复杂，当事人期待获得较为完善的程序保障的案件，权利保障程度持续提高，公正性得到越来越多的关注。另一方面对那些情节简单、事实清楚的案件，则采用较为简便、快捷的程序加以处理，从而凸显诉讼效益。这种繁简分离的程序设计，实际是为解决公正与效益之间价值冲突所采取的必要措施。波斯纳甚至认为，效益与公正是同义词，并宣称：“正义的第二种含义，简单地说，就是效益。 ”11这种新型的公正、效益观为简易程序的产生和存在提供了强有力的理论和观念基础。 从宪政的角度分析，简易程
9、序的理论基础可以升华为“接近正义 ”（ accesstojustice）的理念。现代宪政国家为了充分保障作为公民的基本权利的诉权大都确立了“司法最终救济”原则，这在客观上使司法成为保护公民个人权利的最后一道屏障。然而，这种保障往往着重于尽可能帮助公民于诉讼中为严密之攻防、辩论及赋予更多的审级救济机会，而忽略了当事人所欲保障的实体权利与其行使权利过程中所支出的劳力、时间、费用比例是否相当的问题。为此，从保障当事人行使诉讼制度、接近正义的视角出发，简化诉讼程序便成了诉讼制度改革的题中之义。意大利著名法学家莫诺。卡佩莱蒂指出：“一种真正现代的司法裁判制度的基本特征（也可能是惟一的基本特征）之一必须是
10、，司法能有效地为所有接近，而不仅仅是在理论上对于所有的人可以接近。 ”12以英国全面修订民事诉讼规则为例，沃尔夫爵士（LordWoolf ）就旗帜鲜明地以“ 接近正义”为题，倡导简化诉讼程序，改革诉讼规则，消除诉讼拖延，降低诉讼成本，增加诉讼的确定性，强化公正审判，促进社会公众对司法的接近。13 二、构建行政诉讼简易程序的必要性与可行性 按照我国行政诉讼法第 6 条的规定，行政案件的审判实行合议制。之所以规定合议制是有其特殊原因 ，主要是被告地位特殊、内容特殊、审判尚无完整的经验，对具体行政行为的合法性审查有相对的难度与复杂性，既涉及到诸多法律法规的正确适用，又牵涉到许多技术性、专业性问题等等
11、，采用合议制是符合当时立法和实践的需要的。14那时，由于社会环境、法官素质等的影响，行政诉讼法的许多规定不健全、不完善是可以理解的，但经过十多年的诉讼实践，这一规定显然与大量的行政纠纷产生于行政机关的及时、小额处罚以及法律关系简单明确的实际情况不相符合。随着行政诉讼的迅速成熟，有些相对简单的行政案件，客观上已不要求必须集合议庭成员的集体智慧，15通过严谨、繁琐的程序才能得以解决。于是有的案件“走过场” 、 “公式化”痕迹明显， “陪而不审” 的现象逐渐增多，这在当前司法资源紧张的情况下不能不说是某种意义上的浪费。因此，吸收现代诉讼制度中的积极因素，创造性地加以完善、改进行政审判方式不仅成为社会
12、形势发展的需要，也是行政审判工作自身发展的必然要求，借鉴民事、刑事诉讼程序的设置，行政诉讼应增加简易程序。目前，在我国行政诉讼设立简易程序的必要性与可行性在于： 首先，行政诉讼增设简易程序是中国行政审判制度合理配置司法资源，促进自身发展的需要。公正、效益一直是各级人民法院追求的目标，在这方面，中国行政审判制度历经十余年的发展，有成就也有不足。诉讼案件大量增加，如何合理配置司法资源，提供充分的救济，便成了中国行政诉讼制度设计的首要问题。借鉴国外先进经验以及民事诉讼、刑事诉讼的有益做法，增设简易程序便成为法院促进自身发展，保障公民权益，实现行政机关行政法治的必然选择。由于微小权利实际最接近公民而又
13、广泛存在，如果诉讼程序对其特殊性不加以考虑，使众多微小权利人长期因实际困难得不到救济，必然产生的后果就是公民对司法制度的疏离，对法律的不信任，所以说“法院用群众方便的诉讼程序和方法迅速解决大量的小额诉讼案件，是一个国家的司法制度能否取信于民的关键所在。 ”16简易程序所具有的省人、省力、省物的这一经济性特点，决定了其在诉讼中应有自己的地位，国外的做法说明了这一点。如法国在全国设立了 33 个地方行政法庭，并规定行政法庭在其管辖区域内，可以委派一名行政法官代表，单独判决简易的行政诉讼案件。17德国行政诉讼原本没有简易程序的规定，基于为公民提供有效法律保护的需要，在 1997 年修改行政法院法时，
14、建立了“法院裁决”（Gerichtsbescheid）和“范例诉讼”（Musterverfahren）两种简易程序制度。18这两种简易程序的建立，极大地提高了德国行政法院的司法效能。我国台湾地区“行政诉讼法”（1998 年）也增设了简易程序，该法规定了简易程序的适用对象为捐税征收、行政处罚及其他公法财产诉讼标的在3 万元新台币以下的案件；不服行政机关所为记点、记次或类似轻微处分的案件。19 其次，我国有关立法和司法实践设行政诉讼简易程序创造了条件。我国民事诉讼法和刑事诉讼法规定的简易程序，司法实践证明是切实可行的，其立法与基本成熟的制度安排，为增设行政诉讼简易程序提供了重要的法律借鉴。另外值得
15、一提的是关于简易程序我国立法已经有了一定的涉及，如最高人民法院1986 年 10 月 24 日关于印发人民法院审理治安行政案件具体应用法律的若干问题的暂行规定的通知第 2 条“人民法院审理治安行政案件，实行合议制度；案情简单的，由审判员一人独任审判”。 行政诉讼法颁行十多年来，我国人民法院已经积累了不少审理行政案件的有效经验。更为重要的是，现在大多数行政审判人员的法律水平比十多年前有了很大的提高，已完全能够独立承担案件的审判工作，这也从执法层面为行政诉讼简易程序的实施提供了保障。 我国毕竟是一个地域广阔、人口众多、情况复杂多样的国家，地区发展不均衡，不同地区的经济、文化的差异相当之大，公民的文
16、化和法律素质也参差不齐，如为追求行政诉讼的单一模式，或所谓的专门、正规程序，而忽视司法效率，则会给一些公民造成很大的不便和司法资源的浪费。为此，应根据不同地区的情况，在法律上规定多元的行政诉讼模式，允许法院、法官以及当事人根据不同的需要选择普通程序或简易程序，以方便群众、方便诉讼，也只有这样，人民法院的行政审判工作才能真正做到公正与效益兼顾并举。 三、建构行政诉讼简易程序的基本构想 （一）关于简易程序立法例的探讨 建构行政诉讼简易程序，首先涉及到一个立法例的问题，即建构什么样的简易程序，其与小额诉讼程序（smallclaims）有什么区别？20从世界各国诉讼法立法来看（特别是民事诉讼法） ，在处理简易事件与小额轻微事件上存在二种立法例：一种是将小额事件作为简易事件之一部分，统一适用简易诉讼程序法，另一种是将小额事件从简易事件中独立出来，设置独立的小额诉讼程序。后一种立法例自 20 世纪后半叶
