控烟政策的价值冲突及其协调分析

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1、控烟政策的价值冲突及其协调分析 控制烟草生产和消费、保障公众健康是全球性议题。2003 年，我国政府成为全球性控烟条约WHO 烟草控制框架公约的缔约国，承担了在国内实施公约规定的控烟国际法律义务。十年控烟，政策效果与公约规定的目标相距甚远。有学者认为，烟草利益集团的阻挠、控烟立法落后和吸烟文化是造成这一结果的主要原因。这些分析遗漏了一个隐藏的变量：价值。政策过程不能简化为仅依赖科学证据及利益集团博弈的过程，而应视为政府如何协调多元价值的过程。价值从认知层面塑造了决策者对政策问题因果关系的思考和判断，政策需首先确定何种价值具有优先性。国外有学者认为公约中的控烟措施要考虑到伦理价值的影响， 决策者

2、在实施控烟计划中面临各种价值冲突; 国内有学者从法学的角度深入分析了政府烟草管制权力与公民吸烟行为自由权的冲突。这些研究还不够充分和全面，欠缺结合中国控烟实际的价值分析。本文将详细分析控烟政策中涉及的价值冲突，并尝试为协调这些冲突提供一定的建议。一方面为公共政策价值研究提供经验支撑，另一方面有利于政府为公众提供有效的控烟公共服务。1 意志自由与道德规范的冲突 控烟是政府从公共利益出发做出的规制烟草生产和消费的决策， 其涉及的首要问题是控烟是否侵犯了吸烟者的自主权利。在公民自由权利谱系中， 思想自由、表达自由和行为自由是人身自由之下最为重要的三项自由，吸烟者吸烟的自由即为行为自由。吸烟是吸烟者自

3、愿选择的行为，自身的健康与别人无关。很多吸烟者认为政府控烟是对自身吸烟权利的侵犯。吸烟是人类社会进程中形成的一种文化传统， 是吸烟者选择的一种生活习惯。吸烟是烟民群体的偏好表达，当其行使吸烟权力时如果不对他人的健康造成危害时， 它是人们的一种正当权利。正当性判断是一种价值判断，是根据一定历史时期具有共同社会文化背景的社会成员做出的。现阶段，吸烟作为我国的一种社交文化是被传统的伦理道德所允许的。卷烟已经成为中国人社交文化的重要组成部分， 是吸烟者权力等级及身份地位的象征。而且，私人场所的吸烟没有危及公共利益，所以，吸烟者的吸烟自主权是正当的。自由权利的本质不是为所欲为。密尔认为，判断自由与不自由

4、的关键在于是否对他人造成了伤害，人类之所以有理由对其中任何分子的行动自由进行干涉唯一的目的是为了防止对他人的危害。任何一种自由权的实现不能以牺牲他人的权利为代价。生命健康权是公民最基本的权利， 是公民享受其他权利的基础。如果吸烟行为对他人身体健康造成了危害，对社会造成了利益损失， 例如二手烟雾对被动吸烟者造成的健康伤害， 那么政府可以从公共利益出发制定道德规范管制吸烟行为。市场经济的道德是底线道德而不是理想道德，即肯定个体在不损害他人的前提下有权利追求自己的自由。在尊重和保护个体意志自由的基础上，从公平、正义的伦理原则出发对个人权利进行限制是合理的。2 经济效率与公民健康的冲突烟草产业的蓬勃发

5、展能为政府带来财税收入，是经济效率的体现; 烟草消费会损害吸烟者及相关群体的健康，增加公共卫生资源的负担。决策者需要恰当平衡经济效率和公民健康的关系。一方面，我国已成为全球最大的烟草产销大国，中国烟草总公司所生产的香烟占全中国消费量的 92%，而这相当于全球消费量的三分之一。烟草税收一直是我国的最大税源之一。2012 年， 国有企业实现利润 14163 亿元，同比下降%; 在 41 个工业大类行业中，29 个行业利润同比增长，11 个行业同比下降，1 个行业由同期亏损转为盈利。与此形成反差的是，2012 年中国烟草行业保持了行业持续健康发展， 实现工商税利 亿元，同比增长%，上缴国家财政 亿元

6、，同比增长%。在国际烟草巨头的竞争下，全面提高中国烟草整体竞争力 成为政府制定的烟草行业策略。2013 全国烟草工作会议上，全面推进卷烟上水平努力建设更加规范、更富效率的中国烟草 成为中国烟草发展的目标。为了应对烟草控制，中国烟草产业采取各种措施规避和消解公约的各项规定：宣传降焦减害、大力发展高价烟、消解卷烟包装警示标识的警示作用、变相发布烟草广告。同时积极进行慈善捐助树立企业社会形象， 尽可能地减少控烟对烟草产业的消极影响。烟草大省也是烟草产业的受益者。全国有 24 个省种植烟叶，云南烟叶产量占全国总量的%，贵州占% ，四川占% 。这些地区高度依赖烟草税收，寻找新的经济增长点，改变烟草财政需

7、要较长的过渡时间。除了公共场所禁烟外，控烟主要是针对烟草产业的规制，而对公民吸烟行为的管制要弱。即便是触及吸烟者的吸烟行为，控烟也是以公共场所禁烟为核心开展的， 不干涉吸烟者的私人领地。控烟政策对烟草产业的管制包括禁止烟草广告、促销和赞助;烟草制品成分管制;烟草制品含量披露、卷烟包装标签警示、提高卷烟税收。从经济效率的角度看，这些措施会减少烟草消费量和烟草产业利润。另一方面， 吸烟和被动吸烟造成了巨大的疾病负担。我国每年有超过100 万人死于吸烟相关疾病，如目前的吸烟状况不改变，预计到 2050 年，这个数字将突破 300 万，吸烟产生的医疗费用将不断增加。2008 年 35 岁及以上成人归因

8、于吸烟的经济负担共计 22695 万元，占 GDP 的%，用于治疗吸烟有关疾病费用共计 3 937 万元， 占全国卫生总费用的%，与 2000 年的测算结果相比，各类费用均有明显的增长，用于治疗的费用是 2000 年的 倍。不仅中国面临烟草产业发展与公民健康的矛盾， 其他国家例如韩国也面临这样的抉择，德国也一直保护烟草产业的利益削弱 WHO 强大烟草控制， 并影响和限制其他国家的控烟政策。在全球严格控烟的形势下，控烟是否降低了烟草产业的效率， 控烟应留给烟草产业多大的空间。控烟减少的医疗卫生资源负担能否冲抵烟草产业的税收损失， 烟草产业的发展与烟草规制如何找到折衷点?3 控烟议题与其他议题优先

9、性的冲突在给定的时间内， 公民要求政府解决的问题有很多，但不是任何议题都能进入政策议程。政府解决的往往是紧迫性和重要性非常强的政策议题。与环境污染、食品安全等急需政府解决的政策议题相比， 控烟议题的紧迫性和重要性还未得到公众和决策者的深刻认识。中国烟民数量亦居世界第一，但公众对于吸烟危害的认知度却相当低。全球烟草流行调查表明，中国 3/4 以上被调查人群未能全面了解吸烟对健康的危害。与 SARS、艾滋病等易传染疾病不同，烟草属于非传染性慢性疾病，潜伏期长，引发的社会影响小。由于政府资源有限，控烟议题很难列入政府议程，即使列入政策议程，也往往是象征性解决。长期以来，政府将资源投入到传染性疾病的防

10、治中， 忽视了非传染性慢性疾病对公众健康的危害。目前，我国卫生资源处于相对不足的匮乏状态， 如何公正分配有限的医疗卫生资源也是一大难题。这与很多控烟效果明显的西方国家不同。这些国家不需要处理我们正在面临的空气污染、食品安全等政策议题，与控烟相竞争的议题不多。因此，为了为公众创造更健康的生活环境， 这些国家有能力和资源制定科学的控烟政策。不同部门对政策议题重要性的排序也是不一样的。将议题看作危机的决策往往能得到政治高层的积极推动，为了获得政治稳定，决策者会采取有效的防治措施。如果议题被列为常规时期的政治，那议题将变得和缓，决策将集中于各个官僚机构之间的平衡。例如，艾滋病议题是危机议题，得到中国高

11、层的积极关注和推动，各个相关部门认同和支持艾滋病防治;而中国控烟议题属于常规时期议题，始终没有得到中央高层的明确表态，决策结果取决于行政部门层次的协商，涉及卫生部、国家烟草专卖局、财政部、烟草生产企业、烟草大省之间的博弈。卫生部门认为烟草控制是危机控制，他们认识到了不断增加的发病率和死亡率，计算以现有的吸烟率在未来几年带来的健康和经济损失，迫切需要将其列入政策议程。但卫生部门之外的其他政府部门不认为控烟是危机议题， 传染性疾病如艾滋病控制才是紧迫的政治议题，认为控烟是常规时期的政治，对控烟政策有不同的关注点。发改委关注的重点是控烟对国家财政以及烟农、烟草行业工作人员生计的影响;财政部关注的是烟

12、草产业税收;国家烟草专卖局注重烟草企业的生存和利润， 关注烟草产业获得的经济回报。工业和信息化部既是中国履行公约的主导部门，又管理国家烟草专卖局，职责之一是拟定卷烟生产计划。两个对立的角色不可能有效约束烟草企业的行为，更多的是回避、犹豫和默许。部门之间的协调和博弈延缓了控烟议题列入政策议程的速度。当利益主体各方对政策不存在太多的分歧时，决策容易在较低的行政层次达成一致， 而那些利益要求越分散和利益冲突越明显的政策往往不得不上升到更高的层级上去平衡。控烟政策涉及税收利益和公众健康之间的抉择，很难在各个部委中达成一致，往往需要国务院出面调和。在这种官僚性的讨价还价体制中，获得发表意见的权利和具有多

13、大的话语权是尤为重要的因素。烟草政企合一的制度赋予国家烟草专卖局政府、企业双重身份， 作为专业性的规制单位掌握烟草行业的细节，在控烟政策制定中处于核心地位。从 8 部委履约协调机制工作职责及分工来看， 烟草专卖局作为被规制对象，却承担了履约的大部分实质工作，例如烟草包装、烟草广告和信息披露等工作，相当于左手打右手，而卫生部却承担了一些虚的职责，例如防止危害和对外交流合作等。这妨碍了中国的控烟进程。4 控烟工具与控烟效果不确定性的冲突控烟政策工具不仅要科学、正当，还要有效果。然而，控烟政策效果需要长时间才能显现出来，各项政策工具与政策效果之间的因果关系存在很大的不确定性。控烟政策工具的严格与温和

14、越来越多的国家实施了全面的禁烟策略， 但严格的控烟措施与控烟效果之间有很大的不确定性。澳大利亚是世界上第一个实施烟草朴素包装的国家， 但是其能否降低对青少年以及成人吸烟的吸引力， 因为完全没有此项政策的经验，仍不得而知。爱尔兰是世界上第一个实行公共场所 100%无烟立法的国家。2004 年爱尔兰实行了每一项基于证据的控烟政策，但是 2005 年以来仅仅取得了很小的进步。马里兰于 2000 年宣布公共场所全面禁烟，包括人行道、公共草坪和公园。但是这项法令因很多公众反对和两项法庭否定意见很快被撤销。如果所有的公共场所都限制吸烟者，那只有家里是吸烟者可以安全吸烟的地方， 但有讽刺意味的是，发达国家出

15、台了禁止在家庭吸烟的政策。最终的控烟措施是宣布吸烟非法，但是吸烟行为仍然会持续，吸烟交易会在黑市进行。增加烟草税不仅可以增加财政税收，而且可以降低烟草消费提升公众健康。然而，这无形中会增加低收入上瘾者的负担以及诱发烟草走私。在控烟专家的联合呼吁下，2011 年，我国十二五规划纲要将全面推行公共场所禁烟列入公共卫生服务，控烟内容首次列入国家经济社会发展五年规划，很多专家认为这是控烟里程碑式的进步。北京、上海、广州、哈尔滨等城市也颁布了公共场所禁止吸烟的规定。但是，公共场所禁烟实施由于缺乏具体有效的处罚措施很少有成功的案例， 如何将公共场所禁止吸烟落到实处面临很大的执法困境。庞大的吸烟人群仅靠卫生

16、部门很难奏效， 各级政府组建的健康委员会和爱国卫生运动委员会并不是法律上界定的执法主体。多部门联合执法的力度较大，但又涉及部门间的协调问题。有调查表明，2011 年卫生部公共场所卫生管理条例实施细则颁布后并未对北京市公共场所控烟产生非常明显的干预效果。室内公共场所全面禁烟引起了酒店餐馆等场所经营者的抱怨。他们认为，在学校及医院等公共空间控烟无可非议， 但娱乐消费场所控烟影响了他们盈利的机会， 因此公共场所禁烟遭到这些地方的抵制。这种现象在其他国家也存在。全球控烟政策工具扩散的障碍控烟是全球政策议题， 如果能借鉴其他国家成功的控烟措施，那将省却本国政策制定者的试错成本。但是，很多有效的政策措施都来自于发达国家，这些国家有足够的资源实施各种吸烟干预措施及评估这些政策措施的效果。而在发展中国家或者欠发达国家不具备这样的资源和能力，再加上社会规范及政治环境的不同， 限制了控烟政策措施在全球各个国家的扩散和政策学习的机会。例如加拿大有关研究探讨了控烟措施对不同社会地位吸烟