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1、我国行政公产制度基本问题研究一、法国行政公产的概念、范围、使用公产一词最早出现在法国的行政法学中，在法国，公产并不等同与国家财产，国家财产既包括公产，也包括私产。对于如何界分公产与私产，长期以来缺乏一个具体有效的标准，但是法国有对公产进行列举式阐述，包括: 海洋公产( 领海及各种人造物、自然物等，但保留了第三人权利) 、河川湖泊公产( 经政府指定可以通航，保障防洪以及工农业和居民用水) 、空中公产( 范围不确定 ) 、地面公产( 道路、桥梁、铁路等，乡村道路排除) 等。这些规定虽然有一定意义，但都局限于个别情况，只是规定哪些财产属于公产，哪些财产不属于公产，据此还是无法得出一个划分公产与私产的
2、标准。实践中，这个标准完全是由法院的判例产生的，法院在判决中根据财产的作用来区别公产与私产，成为公产的条件必须是该财产专门适用于某种公务目的。如果政府以类似私人的需求支配管理财物，那么该财物就被认为是私产，成立民法上的私所有权，受私法支配; 如果政府为满足公共利益需求，将该财物提供给不特定公众使用或者自己为执行公务而使用，那么该财物被认为是公产，成立公所有权，受行政法支配。根据这一标准可以将公产分为三类: 公众直接使用的财产( 共用公产) 、公务使用的财产( 公用公产，即为公众服务目的而由政府机构使用的财产) 和公产接触的物体( 包括物理上不可分割的补充物和用途上不可或缺的附属物) 。这三种类
3、型中与公产接触的物体本质上是前两种类型的延伸，可以说法国的公产包括共用公产和公用公产。因此，可以将公产概念总结为: 由行政主体所直接管理和支配的、用于维护、促进公共利益，实现某种公务目的的共用财产和公用财产。首先，不论是在法国还是德国，财政财产都不属于公产。行政主体所拥有的财政财产受私法调整，属于国家私产范畴，不在行政公产的范围行列。其次，法国的公产强调公法主体的所有权，即只有行政主体的财产才可能属于公产，私人所有的财产即便用于公益目的，也不属于公产。而且属于公产范围的只能是行政主体的财产所有权，他物权不属于公产范畴。关于公产的使用，法国法律规定行政公产的使用者可以是行政机关，也可以是私人、公
4、务特许权人。使用可分为集体共同使用、个别独占使用，也可分为普通使用、特别使用。涉及到公产使用问题，使用主体、分类都不是重点，如何正当使用才是必须关注的问题。何为正当利用? 法国理论或实务界关于公产使用的原则有过深入研究，这些原则包括: 遵守使用目的、服从警察权力原则、不稳定原则、最佳使用原则。所谓不稳定原则就是公产使用权在取得之后，公产管理主体可能取消和改变公共使用使命，使原本取得的公产使用权落空或受限。这些原则对于公产保护、管理有特殊意义。二、我国行政公产的概念和范围在我国现行法律中，虽然没有类似法国的公产概念，但有关公共财产的规定散见于各种单行法律规范之中，从中可以看出我国法律制度中已初步
5、对公产做出了一般规定。但就完整的公产制度研究以及具体的细节性问题而言，我国仅处于起步阶段，理论界对公产的研究资料有限，重复率高，这直接导致实践中频繁出现公产使用及损害赔偿等方面的问题。因此在我国国家财产独特属性的基础上借鉴法国公产制度中的合理因素，厘清中国行政公产研究中的基础性问题显得尤为必要。( 一) 关于公产与公物的用词问题对于公产的称谓，各国也有不同。法国称为公产，日本一般称公物，笔者认为公产更为合适，主要基于以下几点考虑: 第一，成为法律意义上的公产必须首先是法定财产，受财产法调整，公物则不一定是财产。有些学者主张公物的范围比公产更广，认为有些属于私人所有的财产，如私人医院，即使是私产
6、，行政主体也可通过行政合同等手段使之为公共利益服务，这样就成为公物。这种理解笔者认为是对公产的误读，公产的公，并非专指所有权意义上的公，而是指一种公法上的支配权。这种支配权并不局限于公所有权，也包括通过行政合同等手段取得对私有财产的支配。事实上，公物的范围的确要更广，包括空气、阳光等，用罗马法关于物的划分，这叫做共用物，但是这些公物无法由个人以及公法人所支配，不能成为财产权的客体，也就不能成为法律上的公产。因此使用公产概念更准确。其次，使用公产的概念有利于保持法律概念的一致性。我国的民法中，都以财产的概念总括有形物和其他财产权，一般将财产权划分为物权、债权和知识产权。经济法在对经济法律关系客体
7、的描述中也将物与行为、知识产权等并列。因此，与公物相比，公产用词更有助于法律体系内部的一致性。再次，使用公产概念可以避免人们对公物的误解。在中国，有个词叫爱护公物，而这个公物并非公产意义上的公物，而是指公家之物，即国家或集体的财产。爱护公物旨在教育公民保护公共财物，而不是使公共财物更好地服务于公共利益。这与公产制度的设立目的有区别。因此笔者认为在中国语境下，使用公产概念更为恰当。三、行政公产之正当使用行政公产作为一种国家财产，不得被滥用，否则将会损害社会公共利益，引发人民的不满情绪，从而增加社会不安定因素。规范公产使用可以借鉴法国做法制定公产使用原则，也可以通过一些制约机制达成。 ( 一) 行
8、政公产使用的原则1. 遵守使用目的、服从管理规则。公产必须具有公共使用目的，否则就不是公产，因此公产的使用首先必须遵守公务目的。这个原则既对公产使用者有效，也对公产管理者有效。对于公产使用者而言，除了遵守公共使用目的，也要服从公产管理者的管理权力。对于公产管理者而言，一方面不能违背公务目的，另一方面，公产管理者需依法行使职权，若法律规定公产管理主体在相关事项上有裁量权，则可依法裁量。若在具体案件中选择余地可能压缩到一种处理方式，那么公产管理者有义务压缩裁量，甚至将裁量压缩至零。另外，国家出于保护公产的目的对公产的管理设定了许多规则，公产使用者必须遵守这些管理规则，服从公产管理者的管理。2. 公
9、产使用权不稳定原则。公产使用者取得公产使用权后，公产管理者仍然可以取消和改变公共使用使命，这是行政公务优越性的表现。比如特许使用者已获得某种法律上的资格，行政公产主体仍然可以取消或改变己经设立的使用许可。因此相对于私权的稳定性而言，公产使用权相对不稳定。3. 最佳使用原则。行政主体必须为了公共利益最大程度地发挥公产使用效能。公产管理者必须为了公共利益尽量发挥公产的经济效益。在满足公产公务目的的同时，也可以利用公产取得正当的经济效益。另外，公产管理者在公用设立时应全面考虑公产使用使命，在公产变更时，应考虑变更后的行政公产比变更前有更大的公用使命，在公用废止时，应考虑公用使用结束引起的后果。( 二
10、) 健全公产正当使用的机制除了制定公产使用原则外，我们还可以通过一些制约机制规范公产使用。1. 强化公产使用管理的预算监督、审计监督及内部监督。在我国公产虽由行政主体管理，但所有权主体仍然是全体人民，因此无论是公产的设立还是其使用、变更等都应受到严格的预算监督与审计监督。在公产准备设立时，必须先经过精细的预算分析，制作详细的财务报告; 公产投入使用后，加强预算跟进，审计部门作为独立的监督单位更应发挥其作用，定期或不定期跟踪审计以考察公产使用的合法性，并以此为基础制作审计报告。行政主体的预算报告和审计报告应该向社会公开，让人民随时了解到公产使用情况，真正体会到公产的公益目的。此外还可以完善公产使
11、用管理的行政内部监督，我国财政部近年来推行一系列改革措施，强化财政部在行政内部的公产使用监督，通过国库制度改革及政府财务管理制度改革，在每一级政府建立统一的资金核算中心和财政账户，以规范公共资金的运作，最大限度地限制公产使用中公共资金的浪费。此外，还可通过公产建设招标制度，防止贪污、公款私占，使公产建设低成本，公产使用高效率。2. 建立公产滥用的行政公益诉讼救济制度。行政公益诉讼是公民为了维护公益，就与自己权益无直接利害关系的事项，对行政机关的违法行为提起的行政诉讼。我国宪法规定: 国家厉行节约，反对浪费。人民是公产的终极所有者，应该有权监督政府公产的使用和管理状况。建立行政公益诉讼救济制度，是遏制公产私用、公物滥用的有效途径。目前我国最高人民检察院正在积极探索行政公益诉讼试点工作，其中就包括国有资产滥用这一环节，因此建立公产滥用的行政公益诉讼制度指日可待。
