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1、旧城传统社区更新中的“制度设计 1”初探以厦门沙坡尾地区更新规划为例高 媛 黄晶涛 左 进【摘要】我国正处于城市更新转型期，单纯物质空间的传统规划模式，将逐渐被包纳多元化价值观 和动态观的新型规划模式所取代。本文从剖析旧城传统社区更新各推动方的角色、关系和不同类型的旧城 传统社区更新实践面临的问题入手，论证了于更新初始进行“制度设计”的必要性；并以“制度设计”导 向的厦门沙坡尾社区更新规划为例，从权威性、可控性和可实践性三方面，详细阐述“制度设计”更新规 划模式的如何应用于旧城传统社区更新类型的项目实践中，即通过初始“成长气候”设定，在保存场所精 神的原则下进行社区营造，引导社区逐渐自我更新，
2、实现社区繁荣的更新目标。【关键词】传统社区；旧城更新；制度设计；社区营造；权威性；控制性；可实践性1. 前言回顾现有旧城传统社区更新现状：城市发展大跃进时期，大首都领军的大批城市大规 模 推 倒 重 建 式 更 新 ， 为 “拆 -那 ”造 就 无 数 光 鲜 的 “国 际 化 现 代 大 都 市 ”。 于 是 走 在 思 想 先锋的城市开始反思，各方力量、各方思想激烈交锋，出现了过渡时期各型折衷主义“实 验产品”，有上海新天地的新式里弄，披着画皮的假古董取得了商业开发的巨大成功，顺 利激活二期南里故伎重施，全面大规模建设现代商业空间；也有上海田子坊、北京 798 艺 术区自下而上的经营推动型
3、更新喜忧参半，由民间走向政府，由艺术走向商业。无论“拆-那”式更新，还是那些新模式的实验型更新，都有着一套套美丽的规划蓝 图 ： 出 了 问 题 的 不 是 物 质 空 间 的 规 划 。 新 天 地 和 田 子 坊 不 同 的 是 ， 田 子 坊 内 部 分 原 住 民 还 在 （ 虽 然 正 在 不 断 迁 移 出 这 个 片 区 ） ， 而 新 天 地 的 原 住 民 走 了 ， 活 动 人 群 、 经 营 业 态 、 管 理 机 制 等 等 也 都 经 历 了 大 换 血 。 这 些 在 物 质 空 间 规 划 的 终 极 蓝 图 上 都 无 法 一 目 了 然 ， 因 为 出 了 问
4、 题 的 是 制 度 。 如 果 设 定 一 个 制 度 让 “人 ”还 在 ， “房 子 ”还 在 ， 小 社 会 还 在 ， 文 化 就还在。2. 旧城传统社区更新的现状剖析2.1 更新中的各推动方2.1.1 角色分配旧城传统社区更新中的各推动方，可以概分为三类：（1）政府及其职能部门，下文简称“官”；（2）以营利为目的，参与更新的开发 商 、 运 营 商 和 其 他 利 益 团 体 等 ， 下 文 简 称 “商 ”； （ 3） 更 新 所 在 地 内 长 期 驻 居 的 原 住 民 、 因某种需求长期驻居于此的外来人群和民间团体等，下文简称“民”。“官 ”方 在 传 统 社 区 更 新
5、中 的 角 色 一 般 为 主 导 者 和 决 策 方 （ 除 非 因 某 种 需 求 将 主 导 权 下放），他们的诉求是界定更新要实现何种目的，如何为城市谋利；“商”在传统社区更 新中是普受舆论谴责的一方，被视为是唯利是图的最大利润追求者，他们的诉求是如何吸 引消费者，最大化盈利；“民”是传统社区更新中的灵魂，是地域精神的外在体现，这个 本质的存在却成为更新中被动的弱势群体，“公众参与”无门使其失语，他们的诉求是如 何在更新中维护自己既有利益，并且可能的话可以通过更新获利。2.1.2 三方关系赵 燕 菁 在 新 制 度 经 济 学 视 角 下 的 城 市 规 划 中 指 出 “公 众 实
6、际 上 是 通 过 与 开 发 商 的 交易，间接地消费城市 1”。“官”和“民”是通过“商”发生利益关联的。“民”的 诉求需要“官”来买单；“官”要实现其为“民”乃至整个城市谋利的诉求，需要与 “商 ”进 行 交 易 与 合 作 ； 而 “商 ”唯 利 是 图 的 本 质 也 决 定 了 他 的 盈 利 必 需 “官 ”的 监 督 和 制 约 。 “官 ”、 “商 ”、 “民 ”三 方 应 该 是 相 互 制 衡 的 稳 定 关 系 ， 任 一 方 力 量 的 偏 倚 都 会 使这个三方制衡关系失去稳定。2.2 三方力量影响下的更新类型进 行 旧 城 传 统 社 区 更 新 研 究 时 ，
7、可 将 更 新 类 型 按 照 更 新 后 土 地 性 质 分 为 ： 转 变 土 地 使 用性质的正式更新规划与不转变土地使用性质的非正式更新规划。4在传统社区的正式更新中，“官”方一般作为主导方、决策方和前期推动方，政府 “自 然 选 择 ”最 低 交 易 成 本 ， 转 变 土 地 为 经 营 性 用 地 ， 一 次 性 投 入 资 金 整 理 土 地 ， 通 过 “招拍挂”向开发商出让土地，这种“拆-那”式正式更新是在顾及他因影响较小的情况 下，市场经济“自然选择”的结果，地域精神和传统文化也在这一次性的拆-建中消失。； =： j鞫当 更 新 区 存 在 着 土 地 权 属 复 杂 、
8、 建 设 周 期 过 长 、 区 位 特 殊 、 具 有 待 评 估 的 地 域 文 化 价 值 等 开 发 高 风 险 因 子 时 ， 在 风 险 分 散 、 交 易 费 用 最 小 化 和 分 成 合 约 所 提 高 的 效 用 等 因 素 的 综 合 权 衡 下 ， 多 方 分 摊 风 险 的 非 正 式 更 新 比 一 方 全 权 主 导 的 模 式 更 易 被 自 然 选 择 。 非 正 式 更 新 由 于 没 有 一 次 性 的 转 变 土 地 的 使 用 性 质 ， 在 初 期 往 往 只 是 受 需 求 和 市 场 驱 动 的 自 下 而 上 的 民 间 行 为 ， 住 民 不
9、 会 被 高 投 入 带 来 的 高 产 出 需 求 所 逼 走 。 但 随 着 更 新 推 进 区 域 繁 荣 ， “民 ”和 “商 ”各 方 面 矛 盾 会 逐 渐 激 化 ， 需 要 第 三 方 的 参 与 和 调 解 。 而 主 导 方 和 决 策 方 的 缺 失 则 使 更 新 极 易 走 向 过 商 业 化 ， 与 正 式 更 新 殊 途 同 归 的 出 现 “人 走 了 ”， 地 域 精 神 和 传 统文化流失的问题。保证三方制衡与合作的稳定关系，有效定向控制更新发展方向，应于初始期设定更新区 的 培 育 “气 候 ”。 这 种 “气 候 ”设 定 即 须 通 过 “制 度 设
10、计 ”来 实 现 。3. 旧城传统社区更新的“制度设计”实践诠释 醋孽巍鹦3.1 更新面临挑战3.1.1 社区珍贵价值需要保护 ： !耋、二二 ：，： I醅，出喹些空 e罗沙 坡 尾 地 区 位 于 厦 门 本 岛 西 南 的 厦 港 片 区 ， 史 载 “每 当 沙 坡 尾 的 渔 船 到 港 的 时 候 ， 半 个 厦 门 城 就 忙 活 起 来 了 ”。 许 路 先 生 在 沙 坡 尾 精 神 一 文 中 曾 借 用 四 句 古 语 精 准 归 纳 了 沙 坡 尾 的 海 洋 文 化 史 ： “海 国 巨 观 ， 连 贯 东 西 ， 玉 沙 挹 注 ， 万 象 生 聚 。 ”沙 坡 尾
11、是 厦 门 最 后 的 避 风 坞 ， 是 具 有 厦 门 地 域 文 化 象 征 的 一 个 重 要 地 标 。 避 风 坞 周 边 及 老 街 巷 住 民 的 生 活 方 式 大 部 分 维 持 原 态 ， 是 一 处 珍 贵 的 海 洋 文 化 聚 落 活 态 标 本 （ 图 1） 。爻。 |图 1 沙坡尾地区鸟瞰图 ! -EI3.1.2 适宜更新模式仍在摸索沙 坡 尾 因 具 备 依 山 傍 海 的 区 位 优 势 ， 备 受 政 府 和 各 大 开 发 商 青 睐 ， 经 历 了 多 轮 正 式 更 新 规 划 ： 以 地 养 城 、 利 用 容 积 率 在 地 平 帐 获 取 利
12、润 的 商 业 开 发 ， 自 然 选 择 一 次 性 推 倒 重 建 式蓝图规划，断裂了地域文脉，并完全转变土地产权，以致彻底破坏老城肌理。传 统 模 式 的 正 式 更 新 及 商 业 开 发 将 完 全 摧 毁 沙 坡 尾 珍 贵 的 地 域 精 神 和 文 化 价 值 ， 因 鉴 于此，沙坡尾地区规划何去何从，一直在不断探索中。3.2 更新基本理念3.2.1 厘清三方关系以道路及可控范围为依据，我们选定沙坡尾规划设计范围 19.5 公顷，规划控制范围 44.7 公顷（图 2）。将设计范围内用地根据不同用地属性及价值界分为四区：A 片区为场 区（海洋文创区），分属五个厂，厂界分明；B 片
13、区为港区（避风坞池区），一项环境 治理工程；C 片区为老骑楼街区，D 片区为坊区（蜂巢山社区和沙坡尾社区），现状产权复 杂，户主分支繁多，且房屋较为破败，环境脏乱，基础设施需修缮。图 2 规划分区图四 区 情 况 复 杂 ， 整 体 统 一 更 新 项 目 周 期 长 ， 难 度 大 ， 投 资 风 险 高 ； 四 区 分 裂 为 小 地 块 独 立 开 发 又 会 造 成 价 值 因 地 块 割 裂 而 流 失 ， 难 于 完 整 保 存 沙 坡 尾 地 区 的 物 质 空 间 和 文 化 价 值 ， 因 此 我 们 建 议 采 取 三 方 合 作 分 摊 风 险 的 模 式 ， 将 四 区
14、 捆 绑 整 体 开 发 ： 开 发 商 独 立 运 营 负 担 过 大 ， 因 此 与 政 府 、 住 民 合 作 共 同 进 行 社 区 营 造 ； 政 府 退 居 “管 理 者 ”的 身 份 ， 资 助环 境 治 理 和 基 础 设 施 修 缮 工 程 ， 提 升 更 新 品 质 ， 并 给 予 政 策 支 持 ； 原 住 民 通 过 参 与 更 新 的 规 则 制 定 与 执 行 ， 激 发 其 积 极 性 ， 使 更 新 惠 及 住 民 以 留 “人 ”， 留 住 沙 坡 尾 原 真 的 场 所 精 神。3.2.2 比选更新模式沙坡尾的物质空间价值一方面是 A 区的特色工业建筑，另一
15、方面是 C、D 片区坞池周 边、蜂巢山社区和沙坡尾社区的传统物质空间。产权问题是沙坡尾更新中最大的难点，A 片 区 五 厂 各 自 为 政 ， C、 D 片 区 产 权 复 杂 分 支 繁 多 。 更 新 规 划 中 选 择 不 经 过 土 地 整 体 征 收 的 非正式更新模式，做经营式更新，保证更新区土地权属、土地性质和原有容积率基本不 变 ， 希 冀 可 以 将 沙 坡 尾 的 老 城 肌 理 完 整 保 存 下 来 （ 表 1） 。表 1 正式更新模式和非正式更新模式的更新方式和模拟实施情况的对比A 片区 C、D 片区传统模式 1、整体征地后改变原工业用地性质，通过招拍挂出让给开发商；
16、 2、高容积率开发，工业遗存难于保存，滨海资 源为少数人私有。1、权属复杂，征地困难，开发成本过高，难于整体出售； 2、小块开发逐渐侵蚀老城肌理。建议模式 1、保留厂界，将厂界作为设计地块的分区界限，以“厂”为单位进行各区设计，建立空间平 衡和利益平衡的一杆秤，保证公平公正易于推动 开发； 2、不改变原有的工业用地性质，保证有价值的 工业遗存厂房和风貌建筑得到保留与再利用，以 “临建”形式插建新建筑。尊重原土地权属，保留宅基地，以原有宅基地为单位，“产权细胞式”小规模 更新和开发，保持原有的空间肌理，原 住民以某种方式（详见后文产业更新章 节）留在这里，要精项目不要大投资， 拉长周期，降低开发风险。3.3 “制度设计”特性我 们 在 沙 坡 尾 所 做 的 更 新 尝 试 更 接 近 一 种 强 调 公 共 政 策 的 制 度 规 划 ， 希 冀 通 过 “制 度”逐步引领沙坡尾自我更新实现社区复兴。这 里 所
