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1、1我国地方金融发展促进政策分析吴智慧 张建森西方金融发展经验说明，一个城市的金融业发展源自两方面的推动力，一是需求推动或市场推动，即由本地经济发展的金融需求推动金融业发展；二是政府引导，即通过当地政府政策的强力引导，从金融供给角度推动金融业发展。20 世纪中后期，日本东京等大量区域金融中心、离岸金融中心的形成与发展过程中，政府相关政策引导发挥了重要作用，这是“ 供给推动型”发展模式典型代表，成为了后发国家性金融中心建设的借鉴榜样。我国无论从国家层面，还是地方层面，都积极推动金融业的发展，特别是各地地方政府层极为重视本地金融业的发展，据不完全统计，目前至少已有 25 个城市明确提出了建设金融中心
2、的目标。各地金融发展促进政策也是方兴未艾，各省、市政府相应成立了金融工作办公室（局），以规划地方金融发展、协调金融监管与地方金融发展的关系和推进地方金融生态环境建设等。为探究我国地方政府在促进地方金融发展的作用及其未来政策发展方向，特选取已公开发布金融发展促进政策的 23 个城市为样本，统计归纳各城市的促进政策内容及其特征，在深入分析的基础上，总结城市金融发展促进政策的优点和不足，并为地方政府政策体系的优化提出进一步的建议，同时，也希望给各金融机构发展战略的制定提供一定参考。2一、 各地金融发展促进政策内容及特征一一一 制定地方金融业发展规划各地方金融办的首要职能之一就是制定地方金融业总体发展
3、和区域布局等规划纲要。在 23 个城市中，北京、上海、深圳等 13 个城市公开发布独立的金融业发展规划或金融中心建设规划，以进一步明确地方金融发展的重点方向、重点目标等关乎产业发展的中长期问题。一一一 加强金融机构体系建设在加强金融机构体系建设、推进金融集聚发展方面，各地方政府集中于建立金融机构和金融人才的引进集聚、发展壮大和创新的激励机制，并扶持地方金融机构发展。具体措施主要通过税收优惠和财政补贴（奖励）等手段，以降低金融机构高级管理人员等人才入驻本地的转换成本和运营成本，提升迁入金融机构在本地的竞争优势，奖励金融机构业务拓展与创新，推动区域内金融机构的数量集聚与空间集聚。1、降低金融机构运
4、营成本的优惠政策。一是一次性奖励或补贴。各地普遍对新设立或新迁入的金融机构总部给予一次性奖励，通常的上限值为 1000 万元，其中深圳给予的最高奖励达 2000 万元。相对经济规模而言，西部地区比东部地区奖励力度更大（如表 1 所示）。奖励（补贴）涉及范围不仅包括银行、保险、证券等传统金融机构，部分地区还将股权投资（如上海等）、典当（如昆明等）等准金融机构，以及信托、财务、金融租赁、资产评估、信用评级、会计 法律服务等金融中介机构也包含其中。在奖励方式上，对3于总部机构，以注册资本为依据分级奖励（如表 1 所示）；对于区域总部机构，一般以营运资本为依据分级奖励，或是给予一次性定额奖励；对于其他
5、分支机构，通常以一次性奖励，如深圳对各类金融机构总部下属一级分支机构分类给予一次性 50200 万元的奖励。 表 1：部分城市给予金融机构总部入驻的一次性奖励措施城市注册资本 北京 深圳 重庆 西安 南京 杭州10 亿以上 1000 万 2000 万 1000 万 1000 万 1000 万 1000 万5 亿10 亿 800 万 1000 万 800 万 500 万 800 万 800 万2 亿5 亿 500 万 800 万 600 万 200 万 500 万 500 万1 亿2 亿 500 万 500 万 500 万 200 万 500 万 500 万1 亿以下 500 万 500 万 二
6、是办公场所补贴。在 23 个城市中，仅昆明、沈阳、石家庄、长沙等四地没有相关规定。如表 2 所示，该政策内容主要包括购置办公场所补贴和租赁办公场所补贴两类。对于购置补贴，各城市在执行上有所不同，大致可以分为按购房面积补贴和按购房总价补贴。对于租赁补贴，以租房价格的基准确定补贴额度。表 2：部分城市给予金融机构总部购置或租赁办公场所的补贴措施城市 购置 租赁北京 一次性补贴 1000 元/m 2 三年租金补贴，补贴金额依次为年租金的 50%，30%，10%上海银行保险类总部机构补贴购房价的3%；股权投资类机构按购房价的 1.5%补贴银行保险类总部机构三年内补贴年租金的 3%，其后三年减半补贴；股
7、权投资类机构每年补贴 500 元/m 2深圳 金融机构总部按购房价 5%补贴，一级分支机构按购房价 3%补贴金融机构总部每年按市场指导价补贴，前三年为 30%，其后两年为 15%；一级分支机构三年内每年补贴 30%重庆 股权投资类企业、市级以上管理机构一次性补贴 1000 元/m 2 股权投资类企业 3 年内补贴房屋租金的30%成都 一次性补贴 1000 元/m2，总额最高可达500 万按每月 20 元/m 2 三年租金补贴，总额最高可达 500 万4西安 一次性补贴 500 元/m2（1000m 2 以上） ，总额最高可达 500 万租期三年以上，每年按租金市场平均价补贴 50%，总额最高可
8、达 500 万三是金融机构税收优惠。根据我国法律规定，中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央。1994 年分税制改革以后，中央将地方政府原有的税收减免税等优惠政策解释权统一集中于中央。这使地方政府失去了自行制定税收优惠政策的合法权利。在此前提下，地方政府为弥补税收优惠政策的减少，大多采取替代方法：先按规定征税后，以财 政补贴名义将金融机构缴纳的地方税收入按一定比例进行返还。在 23 个城市的金融发展促进政策中，涉及该措施的达 50%，优惠对象涵盖了创业（产业）投资、信用担保机构等准金融机构和银行、证券、保险 等传统金融机构总部或区域总部，优惠范围主要是营业税、企业所得税， 执行方式上以
9、先征后返为主，返还比例通常为税收地方留成部分的 50%，优惠期限可达 3-5 年（营业税自开业起算、企业所得税自盈利起算）。2、引进金融人才的优惠政策。政策措施主要包括人才引进和培养的资助或奖励、个人所得税优惠、住房补贴 、优先安排子女教育等。就 23 个城市金融发展促进政策而言，人才引进的鼓励措施集中于针对金融机构高级管理人员或业务骨干的个人所得税优惠和住房补贴，而针对人才培养、培训等的优惠措施相对较少。从金融业的长期可持续发展角度来看，人才培养和流动体系的建设需进一步加大支持力度。3、促进金融机构发展的优惠政策。地方金融业发展，不仅需要庞大的金融机构数量，更需要金融机5构能在本地积极开展业
10、务，结合本地实际，在制度建设、产品和服务等方面大力开展金融创新，以金融创新服务地方经济发展。各地相应出台了一系列优惠政策，以促进金融机构拓展业务、提升经营绩效、推进产品和服务创新，加强金融服务地方经济发展的功能。具体政策措施主要包括以下三个方面。一是对金融机构的经营绩效给予奖励，如深圳对保险经纪、公估、代理等中介机构上年度利润或企业所得税缴税额达到一定规模的给予奖励，最高可达 500 万元；上海浦东新区对金融机构营业收入形成地方收益的，三年内给予留存部分的全额奖励，其后三年给予 50%的奖励等。二是对金融机构的业务扩展给予奖励，如深圳对参与本地风险性金融机构重组及其后续资金注入的金融机构给予一
11、次性奖励，最高可达 500 万元；成都对增加年贷款余额的金融机构，对其高级管理人员予以奖励，其中特别支持对中小企业贷款余额的增加。三是鼓励金融产品和服务创新，深圳首先设立了金融创新奖，最高奖励可达 100 万元，随后上海、苏州、大 连 、青岛也相继推出了类似奖项。一一一 扶持地方金融机构发展我国目前各城市本地金融机构一般起点较低，基础薄弱，在内部控制及风险管理水平、业务规模、市场定位、创新能力等方面，与引进的金融机构有较大的差距。同时，本地金融机构相互之间因为各自历史遗留问题等原因也存在着较大的差异。因此，地方政府立足对本地6金融机构的发展促进政策，也有别于对引进金融机构。相关政策大多不具有可
12、量化的标准，在政策的明晰性与确定性上相对较差，但操作空间较大。具体措施包括：1、提供资金与政策支持，鼓励地方金融机构整合重组，扶持地方银行、证券、期货、保 险 等企业做大做强，进 行跨区域发展。2、支持本地金融机构深化改革，完善治理结构和股权结构，提高内部控制与风险控制能力，建立健全本地金融机构投资退出机制。3、积极推进地方投融资平台建设和创新发展，通过资源整合和资本运作手段的创新，提高地方融资能力，提升地方资产利用效益。4、加大力度培育新的地方金融机构，鼓励设立各类非银行金融机构，提高金融机构间的市场竞争，缓解地方企业融资渠道的单一性。5、完善信用担保体系，推动中小企业信用担保机制的形成，缓
13、解中小企业融资问题。一一一强化投融资市场体系建设不同企业在不同发展阶段需要不同风险偏好的资金供给、风险管理等金融服务，为此，各地方政府都在不遗余力地推进地方多层次投融资市场建设。主要政策措施包含两个基本内容，一是推进本地企业上市，二是本地资本市场的建设。具体促进政策如下：1、鼓励企业通过发行股票和债券进行直接融资，建立企业上市后备资源库制度，在企业上市不同阶段分别给予特别奖励。如完成上市辅导、发 行上市申请被受理给予定额奖励（一般为 2050 万元），7发行完成后按融资额的一定比例再给予奖励（如成都为 1%）；通过重组等方式上市的给予定额奖励（如成都为 300 万元）等；对上市公司再融资的企业
14、也按融资额的一定比例给予奖励（如成都为 1）。2、在地方资本市场建设方面，地方政府主要通过提升地方产权市场、 积极拓展建立全国代办股份转让系统试点等方式，努力发展多层次资本市场体系。3、通过以税收优惠、 办公场所补贴、投 资奖励等方式，鼓励和引导产业投资基金和风险投资等准金融机构的设立和发展，拓展企业融资渠道，推 进民间资本向产业资本转化，充分发挥金融在资金融通、风险管理等方面对实体经济的促进作用。一一一优化金融生态环境金融生态环境可以分为商业环境和人才环境，其中商业环境包括经济发展基础、基础设施建设、金融配套服务等；金融人才环境包括教育环境、医 疗卫生、文化娱乐、生活成本等。良好的金融生态环
15、境是金融稳定、持 续发展的基本保障。1、鼓励引进法律会计、资产评估、信用 评级、投资和管理咨询、金融信息等金融专业服务配套机构，并加强人才培训、金融服务外包等配套产业的扶持发展，延伸和完善金融产业链。2、加快建设社会征信体系，争取多部门信息共享，积极要求建立和完善覆盖全面的企业和个人信用体系，最大程度消除由于信息不对称而产生的交易成本提高，降低金融机构的运营风险。3、加强金融司法制度建设，维护金融债权，打击金融犯罪，为金8融业发展建立良好的法制秩序。4、加强金融宣传，提升公职人员与公民的金融意识；鼓励对外交流与合作，通过引进先进管理经验和创新理念、资源共享、信息互通、人员互动等方式，培育和改善
16、金融市场发展的观念基础。5、完善金融稳定与安全机制。成立金融发展领导办公室，与监管机构建立联席会议制度机制，引导、服务地方金融发展，积极配合和协调监管部门处理地方金融稳定和完全的相关事宜。积极探索金融稳定工作框架，制定重大金融风险处置预案，推动资本市场突发事件快速反应机制和防范化解风险长效机制的形成。二、 各地金融发展促进政策的缺陷地方金融发展促进政策的核心目的可分为三个层次：第一，引进和培育各种类型的金融机构和人才，形成集聚效应，完善金融机构体系建设。第二，结合本地 经济发展和未来区域发展战略的基础，推进投融资市场体系建设，满足经济发展多方面、多层次的投融资需求。第三，在做好做强本地市场的基础上，充分发挥正向外溢效应，提升地方金融的区域辐射能力，逐步形成区域性、全国性、国际性等不同层次的金融集聚中心，实现地方经济的跨越式发展。根据以上归纳分析，目前地方金融业发展促进政策着力于引进各类大型金融机构，地方金融业发展政策相对集中于金融机构及其高级管理人才引进的奖励和税收优惠，这对于地方金融业的发
