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1、建立大部门体制势在必行李军鹏【专题名称】体制改革【专 题 号】MF1【复印期号】2008 年 03 期【原文出处】领导之友(石家庄)2008 年 1 期第 2829 页【作者简介】李军鹏,国家行政学院教授。胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出，要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”。所谓大部门体制，就是为推进政府事务综合管理与协调，按政府综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制。与按政府专业管理职能设置政府机构的“小部制”不同，大部门体制是按政府综合管理职能设置政府机构。大部门体制是一种大职能、宽领域的政府事务综合管理体制。一、实行大部门体制是解决我国政府机构设置中
2、存在问题的主要途径当前，由于我国政府机构设置过多过细，管理对象与管理事务重叠，机构重叠、职能交叉、协调困难的情况十分普遍，多头管理、政出多门现象十分突出，成为我国政府职能转变和机构改革的重点与难点问题。目前，除国务院办公厅外，国务院共有组成部门 28 个，特设机构 1 个、直属机构 18 个、办事机构 4 个、部委管理的国家局10 个、直属事业单位 14 个，另外还有 100 多个议事协调机构，数量多、类型多，且分工过细、性质趋同。不少部门职能相近或相似，既造成部门之间的职责交叉、推诿扯皮，又导致职能分散、政出多门，削弱了政府的决策职能，也不利于集中统一管理。据不完全统计，目前国务院部门之间有
3、 80 多项职能交叉，仅建设部门就与发改委、交通部门、水利部门、铁道部门、国土资源部门等 24 个部门存在职能交叉；农业产前、产中、产后管理涉及 14 个部委(局)，劳务输出也存在多头对外的问题。又如，在人力资源管理方面，劳动保障、人事、教育部门职能交叉；在城市供水、地下水管理方面，水利、建设、国土资源等部门职能交叉；在信息产业管理方面，信息产业、国信办、广电等部门(单位)职能交叉；等等。职能交叉导致了我国政府管理中协调困难、战略管理能力较弱、监管不力、执行力不高、管理成本过高、难以进行经济社会统筹等严重问题。职能交叉导致各部门之间职责分工不够明确，遇到问题往往难以协调一致，如在卫生检疫中，国
4、内是卫生部门管，出入境是质检部门管，容易出现监管脱节。职能交叉影响了国家整体利益的实现，比如在涉外管理方面，由于具体分工与职责界定上存在的职能交叉，导致各自为战，多头对外。职能交叉还严重影响了经济社会统筹发展，如信息、通信领域的职能交叉影响了“十一五规划”提出的“三网合一”的顺利推进。有些工作由于多个部门管理，相互牵制扯皮问题突出，影响决策效率。如食品卫生监管中，卫生部门管餐馆、质检部门管产品、工商部门管市场，造成监管脱节。一些领域机构重复设置，管理成本较高。如目前党委、人大、政府、政协都设有机关事务管理机构，存在管理分散、资源重复配置、成本高等问题。由于存在职能交叉，导致行政管理成本上升，出
5、现重复建设、资源浪费现象。如水资源监测，涉及卫生、水利、环保、城建、农业、检验检疫等多个部门，各个部门都有一套监测资源。要解决这些问题，就要加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制。二、实行大部门体制是国外政府机构设置的主要经验为优化政府组织结构，提高政府效能，西方发达国家普遍重视理顺政府机构内部关系，推行政务综合管理，实行大部门体制。在市场经济条件下，随着政府职能的演变，政府机构的设置起初是普遍增加的。以英国为例，从艾德礼政府到麦克米伦政府近 20 年间，政府机构扩张，最高峰时曾达到 27 个。政府职能与机构的增加，造成政务协调困难，从而又迫使英国政府精简机构，合并业务相近的部门，
6、综合组建“超级大部”。改革从 20 世纪 60 年代中期开始，陆续合并的部门有：教育部与科学部合并为教育和科学部；国防部、海军部、陆军部和空军部重新组建成一个新的国防部；国家保险部、抚恤部和国家救济局合并为社会保险部，并与卫生部再度整合成为卫生和社会保险部；外交部与联邦关系部合并为外交和联邦事务部等。在 20 世纪 70 年代，又有海外发展署合并到外交与联邦事务部，贸易部和技术部合并为贸易工业部；住房和地方政府部、运输部、公共建筑工程部重组为环境事务部。从而最终形成了英国政府职能部门的总体框架，尽管后来英国政府机构为适应经济社会发展需要而作过部分调适，但政府职能机构数量始终控制在 15 至 1
7、8 个之间。在大部门体制下，政府部门的管理范围较广，职能综合性强。如德国内政部的管理范围涉及公务员、机构编制、移民、统计、文化、新闻、体育、国家安全、警察、救灾等诸多方面。又如西班牙中央政府机构设置精干，管理范围广，管理对象多，其职能以宏观管理为主，主要负责规划、协调、服务、监督方面的工作。以公共工程与交通运输部为例，该部的职能大体相当于我国铁道部、交通部、水利部、信息产业部和建设部的一部分，以及国家环境保护局、中国民用航空总局、国家质量监督检验检疫总局、国家海洋局等十余个部门。发达国家的经验表明，大部门体制具有重要的作用与优势，能够避免职能交叉，提高行政效率；便于内部协调，防止相互隔绝；便于
8、进行战略管理，提高对社会经济生活的统筹安排能力；便于部长承担政治责任与行政责任，有利于责任政府建设；同时，也有利于形成强政府、大社会的社会治理格局。三、加大机构整合力度，实行大部门体制实行大部门体制，要坚持全面、统一、精干、效能的原则，基本解决政府部门分工过细、职能交叉的问题。相近和相关的职能要由一个部门承担，不能一事由多个机构来办，同类机构尽可能合并。传统的让多个部门负责同一项工作的做法，看起来是在加强领导，实际上是减轻了部门应承担的责任。因此，必须改变目前适应计划经济体制的“小部门体制”，实行综合管理，整合、归并相关、相同或相近的职能，综合设置政府机构，实行市场经济条件下的“大部门体制”，
9、使政府部门逐步向“宽职能、少机构”的方向发展，向大农业、大交通、大文化、大科技的管理方式过渡，以切实减少部门职能交叉事项，变部门之间“扯皮”为部门内部协同。在 2003 年进行的行政管理体制改革中，我国组建的商务部实行的就是统一管理内外贸的大部门体制。落实十七大精神，加大机构整合力度，就要按照市场经济的要求综合设置政府部门。例如，实行“大农业”管理，打破部门分割，按照精简、统一、效能和权责一致的原则，重点解决农业和农村事务管理机构与职能分散的问题，减少管理层次和环节，实现农业产前、产中、产后的一体化管理；农业行政管理机构的管理范围不仅包括种植业、畜牧业和渔业，还应包括与农业密切相关的一些领域，如农田水利、林业、自然资源管理、农村发展等等；不仅管理农产品生产过程这一“产中”环节，还应包括为农产品生产提供生产资料的“产前”环节，农产品加工、储存、运输、销售、质量、消费服务指导等“产后”环节。又如，要实行“大卫生”管理，加强对卫生事务的集中统一管理；通过整合行政资源，归并管理机构，减少职能交叉，实现集中统一管理，提高行政效率。
