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1、上海市容环卫、城管执法“十一五”改革发展纲要 “十一五”时期，上海将举办 2010 年世界博览会，体现“城市让生活更美好”的宗旨，加快建设可持续发展和资源节约型城市的步伐，上海市容环卫、城管执法事业面临着难得的发展机遇和严峻的挑战。为巩固市容环卫、城管执法“十五”改革发展成果，进一步推动机制转变和管理创新，全面提高城市管理综合行政、执法能力，全面提升市容环境建设和管理整体水平，全面推进市容环卫行业和城管执法系统新一轮发展，特制定上海市容环卫、城管执法“十一五” 改革发展纲要 （以下简称纲要 ） 。 一、 “十五”改革和发展的基本回顾 1.“十五”期间，上海市容环卫、城管执法系统在市委、市政府领
2、导下，在市建设党委、市建委的指导下，坚持“连续性、稳定性、开拓性”相统一的原则，敢于创新,勇于实践，在市容环卫综合改革上取得重大突破。市、区两级市容环卫政府管理部门和作业服务单位基本分离，事业性作业（经营）服务单位转制改革平稳有序完成，市场主体正在形成；市、区、街道（镇）三级行政管理构架基本确立。 2.市市容环卫局和市城管执法局“两块牌子、一套班子”管理构架的形成和市市容环境综合建设和管理联席工作会议机制的建立，大大拓展了市、区两级市容环卫管理部门在城市管理中的职能发挥，城市管理和城管执法的合力和良性互动的局面正在形成。按照政府职能转变的要求，一批适应新情况的市容环卫法规、规章相继颁布和修订，
3、行政许可行为得以规范，宏观管理得到进一步加强，为推动作业服务市场形成和政府有效监管打下了基础。 3.城市管理行政执法体制改革已全面推进。自 2000 年本市部分区先行综合执法改革试点，至 2005 年上海市城市管理行政执法局批准成立，市、区、街道（镇）三个层面的城管综合执法体制初步形成。围绕市民群众反映集中的热点、难点加大了城管综合执法力度，城市管理中的违法违章行为有了一定幅度下降，城市管理秩序有了好转。 4市容景观、固废处理、城市保洁三大管理系统基本形成。城市夜景灯光建设水平明显提升，户外广告整治取得阶段性成果，市容环境“示范、规范、达标”区域建设和市容环境薄弱环节综合治理已显成效。固体废物
4、管理范围进一步拓展，源头减量措施逐步见效；垃圾焚烧发电厂、生化处理厂、填埋场和大型垃圾中转站等一批现代化垃圾处理基础设施相继建成，大大提升了上海生活垃圾无害化处理的能力和水平。城市保洁进一步注重作业内容延伸和作业方式改革， “人性化”服务要求得以倡导，城市保洁的总体能力有较大提高，中心城区和公共广场的清洗保洁水平大幅提升。 5.社会管理得到进一步加强。以社区为依托并吸引企业广泛参与的市容环卫社会管理方式正在逐步形成，市容环卫服务热线和市容环卫社会监督员队伍已在社会上产生较大的影响。 “十五”期间，社会宣传工作围绕改革、发展的主题，立足于建机制、建队伍，初步形成了行业与社会互动的良好局面，有效塑
5、造了市容环卫行业的新形象和新风貌。 6.科技兴业氛围正在形成， 上海市容环卫科技兴业实施方案围绕行业发展的重大问题，明确了科技兴业的目标、原则、任务和对策措施。 “十五”期间，大型基础设施工程及专项设备投入近 30 亿元，科技专项资金投入近亿元。组织完成了一批行业急需的科技研发项目和重点课题研究，有七项科技成果获上海市科技进步奖。一批先进、节能、高效的技术、装备得到转化并开始投入应用。信息化建设效应日益显现，数字指挥中心建设开始启动，初步完成“网上政府” 平台的搭建，一批具有行业特点、区域特色的信息化项目陆续建成，促进了行业管理水平的提升，初步实现资源和公共信息的共享。 7.人才队伍建设工程全
6、面启动，组织保障机制进一步完善。通过改善人才政策环境、加大引进力度、搞活人才交流机制等措施，5 年来，人才总量稳中有升，各类人才达到8500 余人。同时，切实加强了行风、政风建设和文明行业建设，使行业队伍的整体素质进一步提高。 8.市容环卫行业建设得到进一步加强。市容环卫行业协会在重新定位的基础上得到进一步发展，为政府职能转变提供了条件。上海市容环卫行业工会的组建，是市场经济条件下工会工作的全新尝试。行风、政风建设取得了较为明显的成效，与市容环卫公共服务相结合的精神文明活动的开展，大大提升了行业的文明形象和建设水平。 9.“十五”期间，市容环卫、行政执法改革和发展的主要做法是： 坚持深化改革。
7、不断强化观念更新，积极推进“四个分离”，加快政府职能转变。以事权下放、重心下移理顺三级行政管理构架；以作业服务事业单位全面转制和基础设施建设的投融资体制改革为市场化奠定基础。 坚持依法行政。不断明晰政府职能，完善管理结构，改进管理方式，努力提升运用规划、法规、政策、标准、宣传教育等宏观管理手段驾驭市场和引导社会的能力。 坚持科技进步。加大科技兴业工作的支持力度，在着力提高固体废物“三化”处理能力和设施装备科技含量的同时，在管理领域，以提高科技管理水平为核心，全面推进信息化建设工作。 坚持队伍建设。不断改善管理层的结构，加强对管理、科技、经营人才的培养和提拔使用，进一步提高队伍的整体素质，为行业
8、全面发展奠定基础。 10.但是，市容环卫、城管执法事业发展中仍存在着一些制约行业发展和进步的基本矛盾，集中表现为：推进市容环卫、城管执法事业发展需要进一步解放思想、勇于创新的客观现实同现有职工队伍特别是干部层中反映出的因循守旧、观念滞后的矛盾；实行政事企分离、推动市容环卫公共服务市场运作的客观要求同政府管理部门职能转变缓慢、市场监管能力薄弱的矛盾；现代城市对精细化管理和长效运行的要求同行业内传统的集中整治式粗放型管理仍难改观的矛盾；全面提高行业管理水平、整体提升职工队伍素质的客观需要同专业管理人才缺乏、行业自身建设相对滞后的矛盾。 二、 “十一五” 改革发展的总体思路和基本原则 11.上海建设
9、现代化国际大都市的目标和 2010 年世博会的召开为市容环卫事业新一轮发展带来了机遇，引导全体干部、职工认清形势、投身改革、乘势而上、加快发展是摆在我们面前的首要任务。为此，必须进一步全面深化市容环卫系统的改革，加快转变政府职能，实行政、事、企分开，管理和作业分开，加快作业服务市场化进程；进一步理顺城管执法体制、机制，明确和落实性质定位，提高城管执法队伍的建设水平；进一步提高依法管理和科技创新能力，加快提升城市固体废物、市容景观、城市保洁管理的整体水平；进一步推动管理创新和机制完善，全面落实市容环卫“大市容、大环境、大卫生”和“全过程、全社会、全行业”；城管执法“全天候、全方位、全覆盖” 和
10、“正规化、信息化、规范化” 的思路，实现上海城市市容环境卫生管理水平跻身国内一流、国际先进和城管执法水平走在全国前列的发展目标。 12上海市容环卫、城管执法“十一五”改革和发展的总体思路是：以邓小平理论、 “三个代表”重要思想和科学发展观为指导，以建设和谐社会和环境友好型、资源节约型城市为目标，围绕筹办“世博会” 的相关要求，进一步解放思想，与时俱进，求真务实，锐意进取，不断深化市容环卫综合改革和城管执法体制改革，大力推进科技兴业和人才战略，全面提升城市市容环境卫生综合管理和城管执法水平，积极发挥市容环卫产业在城市现代服务业中的重要作用，努力创建节约型行业，全力建设和谐有序、整洁美观的城乡环境
11、和秩序，完整展现社会主义现代化国际大都市的建设成就。 13.市容环卫、城管执法“十一五”改革和发展的基本原则是： 坚持贯彻和落实科学发展观,推动可持续发展的原则; 坚持改革、发展、稳定相统一，加快事业发展和构建社会主义和谐社会相统一的原则; 坚持环境保护，完善废物处理，倡导资源利用，积极推进循环经济发展、建设节约型城市的原则; 坚持推进市容环境综合建设和管理，体现城市管理的协同性、互补性和提高政府行政管理效率、效能的原则; 坚持依法管理和管理创新相结合，努力形成具有上海特色城市综合执法和综合管理新模式的原则; 坚持管理重心下移，探索多元化和社会化管理，倡导社区自治、行业自律，体现城市管理“以人
12、为本” 的原则; 坚持科技兴业和人才强业，全面提升上海市容环卫、城管执法整体素质，与新一轮大发展需要相适应的原则。 三、市容环卫、城管执法“十一五”改革和发展的主要目标 14.按照上海城市总体规划、上海市经济社会发展“十一五”规划的统一部署，结合 2010年“世博会”召开对政府管理和行业发展提出的更高要求， “十一五”期间，市容环卫、城管执法改革和发展的主要目标是： 在健全市容环卫三级行政构架的基础上，进一步转变政府管理职能，完善行政管理、市场管理、社会管理三大体系，尽快提升政府对市容环卫行业的宏观调控能力和行政管理效能。 在进一步完善城管执法体制和机制的同时，要基本建成城管执法突发事件预警和
13、快速反应系统，形成与国际化大都市相匹配的“全天候、全方位、全覆盖”的执法格局，基本实现城管执法工作的“正规化、信息化、规范化”。 全面实施市容环卫“十一五”规划，进一步拓展建设思路，创新管理模式，不断优化固体废物、市容景观、城市保洁三大系统，使上海市容环卫的建设管理和运营水平处国内领先地位。 着力推进市容环卫事业市场化进程，积极依托上海现有的投资优势、技术优势和人才优势，加快发展市容环卫产业，要使固废处理产业的发展水平和辐射能力处国内同行业领军地位。 坚持不懈地推进科技兴业、人才强业的行业发展战略，进一步加大科技投入，推动科技自主创新，完善育才机制，优化队伍结构，要在运用科技、人才两个资源平台
14、推动市容环卫和城管执法事业进步方面取得明显的成效。 在市场经济条件下，科学判断政府职能转变的客观趋势，切实支持和实质性推进市容环卫行业协会、行业工会的发展，使之成为政府推动市容环卫公共服务市场发展和规范全行业职工队伍管理的两个主渠道。 四、市容环卫、城管执法“十一五”改革和发展的主要任务 （一）努力构建市容环卫管理的三大体系 完善行政管理体系 15.按照社会和经济同步发展的要求，切实转变政府管理职能，着力于建设“服务政府、责任政府、法制政府”，不断完善行政管理体系。要进一步转移、下放具体事务和事权，真正建立起精简、高效的市、区（县） 、街道（镇）三级市容环境卫生行政管理构架，以切实强化市场监管
15、、社会管理和公共服务供给的职能。 16.进一步提高依法行政和依法管理的能力。 “十一五”期间，要基本形成适应市容环卫“三大”、 “三全”管理要求和市容环卫产业发展需要的法规体系，在全国起到表率和引领作用。同时，要逐步扭转目前市容环卫法规资源欠缺和法规资源放空并存的现象，有计划地组织对在职管理干部的培训，使政府管理尽快进入重视法制建设、习惯依法管理的轨道。 17.要加强市容环卫行业的规划指导和规划统筹、行业发展规划的落实和专业规划的编制，进一步提高各区（县）市容环卫管理部门对规划工作重要性的认识。规划编制要体现特大型城市要求、行业发展趋势和科技进步成果相结合的特点，改变目前环境卫生规划强、市容景
16、观规划弱的状况，抓紧控制性详规的编制和规划的落地，健全市容环卫的规划体系。要协助建设部编制完成全国城市生活垃圾处置发展规划纲要 ，为全行业进步作贡献。 18.要进一步加强市容环卫管理的政策研究，把提升政策研究能力作为今后一段时间提高市、区两级市容环卫部门行政管理水平的一个重要抓手，成为考核市局机关处室工作水平和区局机关宏观管理能力的一个主要依据。 19.要不断提升市容环境卫生行政管理部门的大局意识和综合管理能力，特别是要从特大型城市的实际出发，着力提高处理、解决市容环境卫生和城管执法突发事件的应急能力，尽快建立起完善的应急系统构架。 20.要提高市、区两级政府管理部门工作人员的行政能力和行政水平，尽快扭转习惯于传统管理模式和沿用单一行政手段的管理格局，更好地适应综合运用经济、法律、教育等多种管理手段的现代公共管理的需要。要逐步通过队伍结构调整和多种形式的培训教育，来全面提升两级行政管理部门工作人员的整体素质。 构建市场管理体系 21.要深化市容环卫行业综合改革的成果，在进一步推进政府公共管
