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1、从“蒙德罗计划”和上海磁悬浮工程的异同对比中外行政决策在国内公共行政学教学中，法国“蒙德罗计划”是一个屡见不鲜的案例。由于所出现的缺失和错漏显而易见，对这一案例持否定态度的分析和评价自然也成为研究的主流。但如果将该案例与近年来国内一些重大行政决策进行比较，深入思考之后，我们会发现，即使是“蒙德罗计划”这样的失败作品，也仍然存在着一定的积极合理成分。在学习批判该案例不当之处的同时，其正面意义也可以对我国当前和今后的政府决策提供一定的借鉴作用。本文拟通过“蒙德罗计划”与上海磁悬浮工程在整个决策过程中几个方面异同的对比，就上述问题开展初步的探讨。一、决策主体公共行政学中的决策主体是指依据法定程序授予
2、而拥有行政决策权的行政决策者。由于其必须具有国家赋予的行政权，因此只能是具有管理国家公共事务行政权的组织和个人，也就是中央或地方政府及其组成人员。至于各个案例中具体的决策主体，则因各国政府组成结构不同而复杂多样。在“蒙德罗计划”中，起初决策上马“蒙德罗上游塞纳河和约纳河引水区兴建计划”的是法国塞纳马尔纳省政府。具体来讲，该计划由省政府一手包办，在有关科室里酝酿成熟，事前没有与各区、市、镇、村磋商洽谈。随着事态的发展，该省省议会和行政法院均出面反对工程。此时法国三权分立的政治制度得到了很好的体现，由于该计划从本质上来说属于行政决策，其最终决定权仍在省政府。而法国是一个单一制中央集权国家，省长由总
3、统直接委任，并不需要听命于省议会，甚至对行政法院撤销成立工程待建区的命令也可以视若无睹。这种体制的优点和缺点都是显而易见的。其优点是可以集中行政意志推行决策，不受其他政治力量的干扰；缺点则是过于独断专行，难以全面充分反映民意。在省议会组织专家进行考察，以大量事实说明“蒙德罗计划”在技术上不必要，在经济上行不通之后，省政府一方还是坚持原计划不肯让步，表明了即使是在民主国家，行政权力依然可以非常强势。但当总统听取汇报并支持省议会一方后，支持和反对方的力量对比就彻底发生了逆转。这时行政组织科层制的特点也显露无遗。对省长来说，他唯一的上级就是总统，总统的命令必须执行，否则他自己行使权力也就失去了合法性
4、基础。至此“蒙德罗计划”黯然落幕，整个过程完全是在法律和制度的框架内以公开透明的方式进行运作的。相对民主国家决策主体的明确，我国则存在许多模糊之处。上海磁悬浮工程的决策先后涉及上海市、铁道部、原国家经贸委、原国家计委等多个部委，各方纷纷发表意见，却难以看出到底谁才是真正的决策者。根据相关报道，时任总理的朱镕基应是最终的拍板决策者，但最终在工程合同上签字的又是时任上海市长徐匡迪。决策主体的不明确，首先增加了决策在时间、人力、物力等各方面的成本，助长了各个政府机构之间的推诿扯皮，影响了决策效率；其次也造成了对于决策结果无人负责的情况，不利于决策失当时的责任分析和追究。二、其他决策参与者随着现代国家
5、决策民主化程度的不断加深，社会各界参与行政决策的深度和广度也不断扩展，成为影响决策的重要力量，在各个决策案例中均能够得到体现。决策民主化首先表现在专家参与行政决策。面对大量信息和复杂的社会系统，优化组合的专家团体可以为决策提供较优的选择。在“蒙德罗计划”中，地质、水文、卫生学家向专门委员会提出的意见起到了决定性的作用。这些意见中立、客观、翔实、准确，以大量数字和事实作为依据，令省政府一方难以反驳。专家在这里真正起到了智囊和外脑的作用。虽然如上文分析所述，地方立法和司法机构不能直接推翻行政主体在行政决策上的唯一决定权，但在“蒙德罗计划”中他们绝不甘于碌碌无为，而是穷尽资源和手段，从行政法院撤销“
6、待建区”到省议会组织专门委员会调查，竭力阻止错误决策获得通过。与此形成鲜明对比的是，巴黎市区的代议人员则站在本市地方利益的角度支持引水工程，谴责塞纳马尔纳省议会，对地方议会的职责和立场进行了很好的诠释。在现代公民社会中，参与行政决策的不仅是权力机构，人民群众自身也越来越多地直接参与和影响决策。无论是扬言用拖拉机堵死高速公路（事实上这是法国农民示威的常见手段之一） ，还是派代表同政府协商，都体现了民众积极参与政治的决心。在民主社会，这样的表态或多或少会给行政机构在决策时带来压力，迫使其更多地考虑民意的诉求。以上各方决策参与者的表现，在我国目前也开始出现，但力量远不如民主国家强大，基本上无法与行政
7、主体抗衡。首先，由于我国是一元制领导的政体，人大、法院等机构基本不可能对政府决策提出有效的反对意见，例如投资高达一两百亿元的上海磁悬浮项目，整个论证过程中却几乎听不到人大的声音。其次，目前我国很多专家学者被认为与国家权力或利益集团有着千丝万缕的联系，由于一些人动辄发表违反常识、违背民心的言论，专家学者作为一个整体的形象和公信力都不断下滑，公众难以寄希望于他们。最后，人民群众的民间参与被一些政府官员视为不稳定因素，其推广在我国存在诸多障碍。在高昂的代价和无力改变的现实面前，很多民众只能选择退缩和冷漠。当然，个别情况下也有反例。虽然上海磁悬浮项目中没有听到人民的声音，但当 2008 年有消息称磁悬
8、浮将开工兴建延长线时，众多上海人以“人民广场散步”的方式表达了自己的意见，可能成为该工程无限期搁置的原因之一。当制度迟迟未有改变时，公民意识的觉醒可以说是行政决策在参与者方面最有意义的进步。三、决策过程根据决策理论，行政决策过程可以分为情报活动和设计活动。前者是指发现问题、确立目标的阶段，后者则是指拟定、选择方案的阶段。在两个阶段中，都有一些规则和条件需要遵守，以达致最优的选择。但从“蒙德罗计划”和上海磁悬浮的决策过程来看，两个不同国家、不同社会制度的官僚机构却犯下了一些类似的错误，以至于形成了最终的错误决策。这些错误包括：（一）先决策后论证。决策的最初阶段应该是确定目标，即在一定现实条件下想
9、要达到的预期结果。对问题的准确、完整的陈述和抽象，是决策目标正确的前提，为此就需要在最终决策之前进行大量的论证工作。但在两个案例中我们所看到的均与此相反。“蒙德罗计划”的最终目的是给巴黎市民提供饮水，但奇怪的是这一项目却并非巴黎市区向塞纳马尔纳省提议，而是该省主动提出的。省政府在对巴黎实际的供水情况并不了解的情况下盲目提出了一个目标。虽然为此向省议会提供了“册页浩繁的文件” ，但并非建立在事实基础之上，如巴黎供水管网的设置、供水能力是否已能满足需要等关键问题均完全不符合事实。同样，塞纳马尔纳省政府对本省的实际也一无所知，既不调查水源是否洁净，也不了解本省人对工程的强烈反对。未作任何详细论证，特
10、别是没有进行实地调查，仅凭“在有关科室内酝酿成熟”就强制推行的决策，十有八九必然以失败收场。上海磁悬浮的决策过程同样令人费解。据报道，铁道部本来一直是“轮轨派”的代表，在 90 年代初立项的京沪高速铁路可行性研究报告中甚至只提轮轨方案，根本没有把磁悬浮纳入其中。而以时任总理朱镕基为代表的国务院则置专业意见于不顾，一心推行没有在任何国家开展过商业运营的磁悬浮方案。不仅在技术上经不起推敲，而且由于决策在前、论证在后（2000 年 9 月上海市正式决定建设磁悬浮，而德国方面的可行性报告到 11 月才完成） ，商业谈判中也没有退路，不得不付出高昂的价格，同时又没有得到核心技术专利，可以说是决策失败的典
11、型。（二）拟定方案草率。拟定备选方案构成决策的基础，往往要经过粗放设计阶段和精致设计阶段，是一种对现实环境作出准确反应的创造性思维规范，其中量化、技术监督等标准都需要在拟定方案时高度注意。而在两个案例中，公众看到的都是儿戏般的朝令夕改，丝毫没有任何科学精神可言。塞纳马尔纳省政府在提出方案的初期狮子大开口， “待建区”一划就是 1.2 万公顷。实际上目的只是用几百公顷开井，再从其他地产上兴建引水工程。在受到居民强烈反对后，仅隔一年就将“待建区”减为 1000 公顷。这样的出尔反尔严重破坏了政府的公信力，令人无法相信这是一个经过科学论证的项目。在工程造价方面情况也是一样，省政府提出的 3.5 亿法
12、郎的预算明显是一个“钓鱼”工程，当被省议会批评为不切实际时，造价就被提高到 8 亿法郎，而专家们估计需要 20-30 亿法郎。成本的不确定也使工程的反对者有了更多的理由。就上海磁悬浮来说，事实证明其在路线选址、预计客流等方面均存在严重问题，在技术转让、未来推广等环节也未进行认真论证，甚至连实际造价都不对外公开，至今都说法不一。可见当初决策方案的粗疏和低劣，称其为长官意志、拍脑袋工程的典型应不为过。（三）决策动机存疑。对行政决策来说，因其公共性质所决定，追求良好的社会效果是决策的出发点和评判标准。而以上两个案例的社会效果都非常负面，令人对其决策时的出发点产生疑问。塞纳马尔纳省省长打着“公共利益不容谈判”的旗号压制反对声音，而其实际行动反而是在侵犯公共利益，无怪乎省议会质疑“油水”才是影响决策的真正动机。同样，花巨资购买磁悬浮，显然也不符合全国人民乃至上海人民的实际利益，决策背后的真实理由令人深思。综上所述，通过对“蒙德罗计划”等案例的学习，我们认识到：政策方案的规划必须遵循信息完备、系统协调、科学预测、现实可行、民主参与、稳定可调以及客观和时效等原则。作为社会主义国家的公务员，依法行政的要求与科学发展观的内涵都要求我们在工作中要特别注重以人为本，一切决策以人民群众的根本利益为出发点。公正、合理、科学的行使手中的行政权力。
