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1、国内外水务企业主要服务方式分类及经验第 24 卷2oo8 年 6 月上海水务ShanghaiWaterVo1.24No.2June.2008城市给排水国内外水务企业主要服务方式分类及经验周骅(上海市城市投资总公司生产运营部上海 200020)摘要水务服务是历史悠久的服务行业,在提供方式上,即使在发达国家,至今也还存在着由政府部门直接提供的形式,但与此同时,也有众多的企业参与其中,其形式多种多样,本文对国内外水务企业主要的服务提供方式及其经验等进行简要的比对.期望能给水务企业走市场化道路,提供参考.关键词水务企业服务方式经验分类1 主要服务方式分类以企业的形式向社会提供服务.主要目的在于,通过企
2、业的经营,使得具体事务上的效率得到提高,使公众得到更好的服务.政府终极责任得到更好的体现,最终实现社会总体效率的提高.换句话说,主要的就是体现在企业的经营过程中.本文从企业获得的经营权对象上区分归类,将服务方式分成区域经营和单元经营二大类.1.1 区域经营方式所谓 区域经营 是指现从事水务服务的企业 .并非只针对某一个具体的项目,而是针对某一区域.一般的,这样的企业或由政府直接创立,或经所有制等的改革后设立.在赋予经营权的法律形式上.可以是由法律规定,也可以是由政府依据法律授予特许经营权.在经营权的行使上.可以是有期限的.也可能是不明确的,但无论怎样,在他的经营区域内,都是独占排他且长期存在1
3、.2 单元经营方式所谓 单元经营方式. 针对的只是某一项目 ,经营权的获得,一般都经过进入竞争,在获得方式上,有政府的特许授权,也有与政府签署合同,协议等的形式,同时,它的经营权行使期限,与区域经营 相比 .相对较短 .在区分归类时,可能无法回避一个问题:专营与 特许经营 的概念.国内有些学者严格区分这两种方式,认为,在公用事业领域,这两者有着根本和明显的区别,主要体现在政府的责任及监管方式完全不同.笔者基本同意这样的观点,但也认为,即使是专营方式,在当前特许经营 制度刚起步时 ,政府颁发特许权也无不可.关键在于.只要是区域性的授权.那么,政府监管方式,政企各自责任等,就需要作相应的调整,当前
4、或许还没有基础,理清专营和特许经营的区别,在一些政府文件中,也未加以区分.因此,本文简略地将提供方式划分成区域经营和单元经营两类.2 国外水务企业服务方式及操作方法由于不同的政治,经济,文化和传统等,即使是发达的市场经济国家,也还存在着各自不同的方式;而在发展中国家,也大多学习了发达国家的方式.2.1 英国等的区域经营模式在英国.现从事水务经营活动的企业,均是经政府对原国有单位实施产权变革后创立的私人企业,它们在特定的区域内,均享有区域水务专营的权利;在德国的柏林,政府与私企合资,设立柏林供水公司.业务包括柏林市和周边地区.该公司由议会批准设立,与政府签订长期经营合约;在匈牙利,布达佩斯水务公
5、司由原市水务局转制而来.系公私合作公司.该公司被政府赋予 25 年供水经营权利:在阿根廷的布宜诺斯艾利斯,国家卫生局与企业签订了 30年特许经营合同,由后者负责首都供水及污水处理.这些企业都在各自区域内,承担着为整个区域提供水业服务的责任.2.2 法国等的单元经营模式这种模式较为典型的国家有法国和美国.他们最大的特点都在于回避了所有权环节上的市场化,在仍然保持设施公有 的前提下 ,主要通过在经营环节上对私企的选择.来提高运营和管理水平.在法国.一般采用这样的方式:自新设施建设起直至建成运营一段时期内,由政府选择合适的企业,向企业授予这个项目的特许经营权.当特许经营期结束后.由政府再选择企业专注
6、于运营,后一个阶段t6 上海水务 20o8 年被称作为租赁 ,管理, 在此阶段 ,既有政府授予特许经营权的.也有采用签订合同,协议等的形式.与之相类似的是美国,在美国,由于从一开始,污水处理设施就与道路,排水管网一起由地方政府负责建设,因而大部分是公有的,自二战以来,美国水务市场中私有成分一直仅维持在 15%左右.2002 年.美国国家科学院在针对水务服务私有化做了多年专题研究后认为,在美国,能从私有化中获益最大的模式,是保留产权仍为国有,但将运行承包给私企,即外包经营权 .事实上 ,美国许多州政府都已采用了这种方法.3 国外方式的主要经验3.1 用市场手段构建动力机制无论是哪种模式,导入竞争
7、,构建动力机制,是他们运作中的共有特点.英国的情况可能更有说服力,在英国.已经实现了全部的私有化.私有企业获得的又是区域专营的权利,但即使这样,政府导入的竞争依然存在.在私有化的初期,政府仅是将英格兰和威尔士地区原来 10 个国有水利局.改制为 10 个私有企业.使原来的国有垄断变成了私人的垄断.尽管政府获得了较多的短期收入,但效率的损失,使政府承受到强烈地批评和巨大的社会压力.之后.英国政府便推出新的法律,允许区域外企业进入经营,规定在位企业开放输水管道等,同时,在价格和质量的管制上,政府应用 区域间比较竞争 理论 ,通过一系列详细指标.来评价各企业的相对效率,继而对它们的服务价格制定上限,
8、从而实现企业间在经营上的竞争.在法,美二国,由于经营期限特别是运营阶段的服务期一般都较短,期限一到,又需重新竞争,这对在位企业无疑是具有压力的,如此,市场动力机制的作用就较为明显.3.2 始终体现提高效率.改善服务 的根本目的无论是区域专营中竞争的注入.还是不同阶段的特许授权,都始终把握提高效率 ,改善服务 的根本目的,即使在政府财力遇到阶段性的压力时.也同样如此.如美国,据美国水协(AWWA)2001 年的预测,在未来 30 年内至少需要 2500 亿美元用于水务基础设施的建设.这使得像 DBO(DesignBuildOperation 设计一建设一经营)等市场化模式.得到迅速发展.到 20
9、04 年 DBO 的市场份额已增长到了 55亿.经济实力如此强大的美国,在面对这么一个集中性投资需求时,政府还是深感压力,但它采取的DBO(设计一建设一经营)模式,满足的还是效率与服务 这个核心.当然.在英,法,美等国,排水基础设施的集中建设早在 2O 世纪的前叶.污水处理设施的集中建设在2O 世纪的六七十年代.到八十年代后期,设施建设已基本完成.在这样的基础条件上,他们的市场化改革方向更容易集中到长期运营上.同时,在这些国家,特别在英,法,经过长期的发展,已经形成了具有国际影响力的几大水务集团.在自己国内,以丰富的运营经验和强大的运营能力,竞争并分享着国内市场;在海外,以雄厚的资金与成熟的管
10、理相叠加后的竞争力,去攻城掠地.这种历史的积累,市场主体的成熟,也是西方国家始终把握住根本目的重要条件之一.3.3 不同模式的有机融合美国在绝大多数产权为公有 的情况下,也存在着私有的情况.在公有的前提下,也有私企对运营权的外包服务:法国在大多为特许经营的情况下,至今也还存在着政府自主管理的形式;在特许经营中,既有全流程的授权,也有仅运营权的授权,呈现出同一国家不同区域,同一设施不同阶段上,灵活的经营方式和多样化的市场手段.现代产权理论认为,产权是一个权利束, 尽管对其具体构造有着不同的理解,但在认为产权不能简单地等于狭义所有权上是共同的,在承认产权包含广泛内容这一点上是一致的.显然美,法等的
11、实例验证了理论观点.所有权的确是控制力的重要表现,改变所有权在政治上可能太过敏感.但所有权并非全部意义上的产权.尽管我们平常可以这么一般性 的理解 .在既定的所有权基础上,所有权与经营权,经营权与运营权等等产权束的组成之间是可以有分有合的,不同的组合产生不同的模式,不同的模式适合不同的情况.从而既带来了手段应用上广阔的空间.也使得各种手段有机融合,发挥出合力 的优势.4 国内改革的主要方式自 20 世纪九十年代起.我国大城市的城市供排水领域逐步进入体制改革的进程,进入 21 世纪,产权层面的改革,组建集团式的改革,在具体单元上采用 BOTfBuildOperationTransfer 即建设一
12、运营一移交),TOT(TransferOperationTransfer 即移交一运营一移交)m 等形式的各种改革方式,呈现出迅猛发展的势头(详见附表).4.1 京,深的区域专营模式2001 年 l2 月.深圳市组建了总资产约 6o 亿的水务集团,成为我国首家将城市水业合为一身的大型水务集团.2004 年,在当地政府的积极推动下,实2008 年周骅国内外水务企业主要服务方式分类及经验 17施了集团层面的产权改革,深圳市国资委与北京首创一一威力雅投资公司,法国通用水务投资公司共同合资,成立了深圳水务集团公司,彻底改变了传统模式下,在水业领域上国有单一股份的产权性质.改制后.市政府向集团授予特许经
13、营权 .到目前为止,该集团以水务投资为主渠道,已在河南,常州,九江,广东,浙江等地,成功收购,投资了一批供排水项目.北京城市排水集团成立于 2002 年.由国有上市公司北京首创控股.总资产达百亿元.它成为我国第一个直接从事于城市排水领域,产权结构多元化的排水集团.北京市政管委与集团签订了委托服务合同,将城市地域内的排水服务全面委托.该集团在积极做好本地市场的同时.以污水处理方面的运营管理经验为核心竞争力.积极开拓外地市场,其中.我国第一个打破地域垄断实行运营管理招投标的项目:广州西朗污水厂运营管理权的最终中标者,即是北京排水集团.比较京,深两地的方式.共同点都在于政府通过产权层面的改革.获得了
14、长期而稳定的投资渠道,创设了新的企业,并对它在本地水业领域,授予了独占的特许经营权,实施了区域专营模式.4.2 单元经营的模式及其比较附表中列出了两种情况下的单元改革.一种是不存在一个区域性专业经营企业的情况下单元上的改革,显然这即是单元经营模式.如常州城北污水厂TOT 项目.这个项目的最大特点是在没有转让资产的前提下,只对现有厂的经营权 招商,展示了特许经营权的真谛所在 .其次在招标成功后 ,先由政府与中标单位签特许经营协议 ,授予特许经营权;再由拥有资产权的国有公司,依据该协议.与之签署经营权转让协议. 转让了经营权 :根据这 2 份协议.负责排水收费的排水处,再与之签署服务协议, 负责按
15、监管结果向中标方支付处理费用.3 份协议步步递进,层层展开,相互间关系清晰明了,从而组成一个完整的整体.本项目的理念和递进的规范操作,的确让人前一亮.另一种情况是在已存在着区域性经营公司的前提下.如何进一步引入竞争机制.在个别单元上推进改革.例如,在重庆和厦门的项目中,均以现有集团为主体,实施了单元项目上的部分股权出让,通过成立新的合资公司,实现个别单元上的竞争性改革举措.5 国内方式的主要经验5.1 资本与专业运营的有机结合可以这么说.在全国城市污水处理率普遍不高的情况下.几乎每个城市都会遇到资金上的压力,特别在排水费普遍不到位,而绿色 GDP 已成为中央政府的政策时.这种压力就显得更为突出
16、,城市政府对资金需求的迫切.易使他们在改革过程中,基于资本冲动而为,客观上所存在着的现实压力,使我们可以理解这样的改革取向,同时,可能更值得探究的是如何做到资本和运营的两者兼顾,满足改革的终极目标.在深圳的改革中,他们引进国际水务大鳄, 通过产权层面改革,既使政府获得一次性收入,又获得了长期投资渠道以及国际先进运营力量的支持,起码在思路的设计上,是值得借鉴的.在其他城市的单元改革上,大多数的引资项目都限定为国内外具有实力的水务公司.这就使资本和运营两个环节都得到了保证,显而易见的是,这样的组合应当成为首选.5.2 关系清晰.权责明确在单元经营模式下,由当地政府负责收费,负责对各单元经营者进行监管:在区域经营模式下,由区域公司负责收费,接受政府监管,权责都较为清晰.不仅如此.在已对区域公司授予特许经营权的情况下,单元上的政府直接改革,如北京,只限在区域公司的经营范围之外,而在范围
