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1、1振兴东北老工业基地与城市公用事业改革发展谢 地 孙志国 郭进伟 1中共十六届三中全会以后，东北老工业基地调整与改造进程明显提速。我们注意到，在围绕东北老工业基地调整与改造的各种理论研究和政策建议中，基于对东北地区的经济结构进行战略性调整的需要，竞争性领域主要产业国有企业的改革、改组、改造的问题是被人们高度重视的。而传统的垄断行业，特别是城市公用事业领域的改革和发展问题似乎被有意或无意地忽略了。由于东北地区与沿海发达地区经济社会发展水平的差异主要是竞争性领域体制僵化、结构失衡、技术落后、设备老化等因素造成的，选择竞争性领域作为东北老工业基地改造的突破口无疑是正确的。但是，由于改革开放以来东北老
2、工业基地经济增长绩效持续滑坡，不仅竞争性领域存在体制僵化、结构失衡、技术落后、设备老化等问题，为经济社会发展提供共同条件的基础设施领域（包括城市公用事业）也积累了十分复杂的制度和技术层面的难题。这些问题不解决，很容易成为东北老工业基地改造推进过程中的“瓶颈” 。因此，必须在东北老工业基地改造过程中，注意同步解决城市公用事业领域存在的、与东北老工业基地改造目标不相适应的部分，从而为东北地区经济社会发展创造良好的共同条件。一、城市公用事业是区域经济社会发展的共同条件 城市公用事业是为生产、生活提供基础设施及共同条件的产业，在经济社会发展中扮演着不可或缺的角色。城市公用事业具有以下几个方面的基本特征
3、：第一，城市公用事业具有一定的自然垄断性质。城市公用事业的生产经营过程必须依赖网络才能得以完成。这种对网络的依赖性决定了其自然垄断的特点：一方面，网络建设是公用事业领域固定成本的主要部分，具有显著的规模经济性，即平均成本和边际成本在很大范围内是递减的；另一方面，公用事业生产的主要环节高度垂直相关（如自来水的制水、供水、排水、污水处理） ，主要产品结合紧密，又具有明显的范围经济性。这两个方面决定了公用事业生产经营的成本弱增性，即由一家企业生产全部产品（或多种产品）比由两家以上企业生产，成本更低。城市公用事业的自然垄断性，要求在某一特定区域内维持垄断的市场结构，以保证较低的生产成本。同时，为了提高
4、资源配置效率，政府需要在市场准入、产品价格和质量等方面对公用事业企业进行规制。 谢地，经济学博士，吉林大学中国国有经济研究中心研究员，经济学院教授、 博士生导师。 孙志国，吉林大学经济学院博士研究生。 郭进伟吉林大学经济学院博士研究生。2第二，城市公用事业具有一定的公益性。作为现代城市的重要基础设施，城市公用事业的公益性主要体现在其产品的特殊性上。城市公用事业所提供的产品（或服务） ，是一种介于公共物品和私人物品之间的准公共物品。作为最终消费品，它与城市居民的收入水平、消费水平、生活质量直接相关；作为要素投入，不仅关系到其他生产者成本状况，还关系到能否正常、稳定地组织生产活动。也就是说，城市公
5、用事业与生产生活的费用和生产生活的连续性、便捷性直接紧密地联系在一起。城市公用事业的公益性，要求企业以合理的价格、优良的质量、较为充足的数量向社会稳定安全地提供产品，为经济社会发展提供共同条件，从而促进社会总体经济效率的提高及社会福利的增加。第三，城市公用事业生产、经营具有的区域性。城市公用事业赖以存在的网络建设，受到人口集中程度限制，在人口高度密集的城市建设网络是可行的，而在人口密度较小的农村地区建设网络显然是不经济的（至少在目前的技术经济条件下如此） 。因此，公用事业一般只能是以单个城市为基础形成区域性性的网络。第四、城市公用事业是区域经济社会发展的共同条件和不可或缺的物质基础。城市公用事
6、业，主要包括城市道路、电力、电信、自来水、燃气、供热、公共交通等产业，对区域经济社会发展具有全局性的影响，其状况直接影响区域经济增长和发展绩效。公用事业既能通过自身的产品为其它产业部门直接提供能源、原材料和辅助材料（如电力、自来水、煤气等） ；又能提供间接支撑（如道路、电信等） 。根据世界银行的估计，一国要实现人均 GDP 增长 1%，公用事业总量增长也需要相应增长 1%，其中，供水量需要增长 0.3%，公路里程需要增长 0.8%，动力需要增长 1.5%，电信需要增长 1.7% 。公用事业不仅对经济增长具有直接或间接的支撑作用，而且具有较强拉动作用。 “九五”期间，东北最大的工业城市沈阳，城市
7、基础设施建设投资对经济增长的拉动作用十分明显，每年拉动的 GDP 占当年 GDP 增加值的比重（即当年基础设施投资对 GDP 增长的贡献）依次为 7.47%、48.53%、15.56%、37.61%和 29.3 8%。在每年的 GDP 增量中平均约有 24.61%是由基础设施投资拉动的。 ，公用事业发展水平在吸引外商投资方面也发挥着十分重要的作用。资料显示，通过对最有影响的欧美 173家电子公司的调查，可以发现其选择境外投资地点的五个最重要的条件依次排列为：劳动力素质（77%） 、电信及基础设施（76%） 、接近主要市场条件（70%） 、总体经济环境（70%） 、运输设施（68%） 。 这些条
8、件都排在对投资地点税率和工资水平的考虑之前。二、城市公用事业改革发展的国际比较与中国视角城市公用事业的特殊性和重要性，决定了其生产经营需要承载双重目标：一是社会目标，包括提供普遍服务，安全、稳定、连续地供质量优良、价格合理、数量充足的产品（或服务） ；二是企业利润目标，即合理的投资回报，保障 资料来源：四川省统计局 夏代川等四川基础设施投资现状及对经济发展的影响分析 ， 经济研究1997 年第 4 期。 马树才、李华等：基础设施建设投资拉动经济增长测算研究 ， 统计研究 ，2001 年第 10 期。 杨军：基础设施对经济增长作用的理论演进 ， 经济评论 ，2000 年第 6 期。3企业维持生产
9、和扩大再生产能力。为了协调社会目标与企业目标，在世界范围内，在不同国家以及同一国家的不同时期形成了差异性的解决办法。在美国，由于城市公用事业长期以来由私人垄断资本以家族或公司制企业来经营，即美国的公用事业企业主要私法（如公司法）的调节，为了实现公用事业领域社会目标与企业目标的调和，政府对公用事业企业实施较为严格的规制政策。20 世纪 70 年代以后，随着技术进步，市场规模与市场范围的变化，公用事业中合理自然垄断领域不断收缩。特别是由于传统规制政策的若干缺陷，美国率先实施政府规制放松政策，并探索有利于激励企业在追逐利润最大化目标的同时实现社会目标的新型规制政策及手段。在西欧国家和日本，针对公用事
10、业领域私人垄断经营的弊病和由此产生的政府规制难题，一度曾经对公用事业实现国有化的政策。所以，在 20 世纪 70-80 年代实现民营化之前的很长时期里，西欧主要国家和日本的部分公用事业企业实际上是按照公法体制来运行的，企业财产组织形式和治理结构也就表现为所谓的“政企不分” 、 “政资不分” ，作为政府政策工具，国有公用事业企业本身就是政府功能的一部分，企业领导人也被纳入政府官员系列。而且，公法制下的国有企业无须行政规制。从这个意义上说，西欧国家公用事业领域中的国有垄断企业，事实上扮演着政府对私人垄断企业进行规制的替代物的角色，除了提供相应的产品和服务外，也是政府规制政策的工具。20 世纪 70
11、-80 年代以后，伴随着公用事业领域民营化浪潮的出现，国有资本或者退出，或者以参股、控股的形式体现自身的存在，公用事业企业也逐渐脱离国有国营的公企业的运行轨道，开始以按私法体制运营的公司形象出现。公用事业企业的财产组织形式和公司治理结构也相应地表现为公司制的财产组织形式及治理结构。伴随着公用事业领域的上述变化，政府规制也由不必要而变得的必要和必须。同时，政府规制的方式与方法的创新也被高度重视。在我国，作为与传统计划经济体制相适应的一项制度安排，在竞争性领域和包括公用事业在内的垄断行业，企业财产组织形式和治理结构一度都曾经国有国营、政企不分、政资不分的运营模式。在我国城市公用事业领域，囿于国有国
12、营、政企不分、政资不分的体制，国有企业承载了太多的政府政策意图。与西欧和日本公用事业曾经出现国有化及其形成的所谓公企业相比较，我国公用事业中的国有企业更明显地表现为政府规制政策的替代物或政策工具。改革开放以来，特别是 1992 年明确改革的目标是建立社会主义市场经济以后，解决国有企业与市场经济的内在矛盾，通过改革使传统国有企业成为市场竞争主体和法人主体一直是改革的关键环节。在致力于构建国有企业“双主体”目标的过程中，我国已经明确现代企业制度即公司制是国有企业改革的方向，并认为它将有助于实现所谓“产权明晰、责权明确、政企分开、管理科学”的目标。在推进这一改革的过程中，我国对一般竞争性领域的国有企
13、业与包括公用事业领域在内的垄断性行业中的国有企业改革模式并没有采取差别化的设计，都笼统地表达为建立现代企业制度，即公司制度。虽然在操作层面，我国在一些敏感领域小心翼翼地坚持了所谓国有独资的有限责任公司制度，但理论和政策面并没有给城市公用事业国有企业规定另外的、可以不成为市场竞争主体和法人主体的改革目标。这就在很大程度上造成一个矛盾：一方面，由于过去国有经济触角过宽，公用事业等基础设施领域投入不足，应该增加国有资本的投入，增强国有经济的控制力。为了使其能够贯彻政府的某些经济社会发展意图，选4择国有独资可能是比较合理的；另一方面，国有资本以国有独资有限责任公司形式的存在与过去的国有国营、政企不分、
14、政资不分并没有本质的区别，这与城市公用事业中国有企业同样要通过改制成为市场竞争主体和法人主体的目标是冲突的，也使得城市公用事业发展主要靠政府投入、政策支持和银行贷款，投融资渠道单一，资金缺口很大，供给能力有限。三、 东北地区城市公用事业的现状：以城市供水行业为例东北地区城市公用事业与全国主要城市的公用事业相比较，既面临着一些共同的改革发展难题，也存在着与东北地区经济社会发展状况有关的特殊性问题。以城市供水行业为例，可以发现，全国城市公用事业带有共性的问题有四个方面：一是政企不分、政资不分、管制机构与企业不分问题明显存在；二是坚持国有经济主导地位与供给不足之间的巨大矛盾；三是公用事业产品价格形成
15、机制无法调动企业积极性，导致公用事业企业亏损严重，需要财政补贴弥补；四是某些公用事业领域（如自来水、燃气）改革过程中存在企业一体化与市场化选择的矛盾 。根据笔者对长春市水务集团的调查，东北地区的城市公用事业除了存在上述一般性的问题，还存在某些难以解决的特殊问题，主要表现在两个方面：第一，作为传统计划经济体制的一项具体的制度安排，东北地区城市公用事业一直采取国有国营、地方政府运作的发展模式。政企不分、政资不分的计划经济色彩问题比沿海发达地区公用事业更为典型。公用事业企业大都采取把原有的国有企业改变为国有独资有限责任公司形式。从公司治理结构角度观察：一是产权结构单一；二是不设股东会，由政府代行所有
16、者权益；三是董事会、监事会、经理层隶属于政府，由政府任命，受组织部门的领导，遵循中组部的干部任免条例，即管理层具有行政级别，实际上被纳入到政府官员系列；四是董事会、经理层、党委会交叉任职， “三套班子，一套人马” 。这一事实表明，东北地区城市公用事业领域在改革开放前后并没有发生太大的改变。在企业财产组织形式和公司治理结构方面，国有国营、政企不分、政资不分的体制依然保留，国有公用事业是政府功能的一部分，除了提供相应的产品和服务外，依然作为政府的政策工具。企业的管理者确信：由于企业承担着社会责任，能自动地使企业的产品和服务质量（如初次供水的细菌含量）满足社会需要，而把价格控制在使企业获得微利的水平。为了实现社会目标，亏损由政府补贴也是天经地义的。所以，从某种意义上讲，东北地区的公用事业企业更明显扮演着 例如，城市自来水供应是比较典型的自然垄断行业。我国城市自来水行业一直采取垂直一体化的组织结构，即单一厂商垄断整个产
