试论我国政府审计的独立性

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1、1998 年第 2 期试 论 我 国 政 府 审 计 的 独 立 性杨 学 华 内容提要 政府审计应该具备一定的独立性 。 针对我国现行政府审计的约束软 化现状 ,应致力于改变现行审计的领 导 体 制 ,排 除 不 当 的 行 政 干 预 ,借 鉴 立 法 型 和 司法型政府审计的经验 ,建立独具中国特色的政府审计的模式 ,以确保政府审计的独 立地位 ,充分发挥审计的作用 。 关键词 政府审计 独立性 监督我国审计制度自 1983 年开始恢复重建至今 ,已走过了 14 年的发展道路 ,取得了令人瞩目的 成绩 ,但随着市场经济的推进 ,审计实践的不 断 深 入 ,政 府 审 计 的 独 立 性

2、存 在 着 约 束 软 化 的 问题 ,且表现得越来越突出 ,如何强化政府审计的独立性已显得越来越必要 。一 、 几种政府审计独立性的比较审计的独立性是指审计单位和审计人员依法 独 立 行 使 审 计 监 督 权 ,审 计 过 程 自 始 自 终 不 受 外来或内在的影响和干扰 ,与被审单位无直 接 的 经 济 利 益 关 系 ,从 而 独 立 于 被 审 单 位 ,也 不受其他行政机关 、 社会团体和个人的干涉 ,对被审计人员实行客观公正的审计监督 。 政府审计 是审计体制中的一种主要形式 ,它的独立性与 政 府 审 计 体 制 相 关 。 多 数 国 家 的 政 府 审 计 体 制 明确地

3、按照立法 、 行政 、 司法三大分支划分其隶属关系 。 目前世界各国政府审计体制主要有三 种类型 ,其独立性也不同 。1 、 立法型政府审计及独立性立 法型政府审计机构隶属于立法部门 ,这 是 现 代 政 府 审 计 中 最 为 普 遍 的 一 种 。 这 种 立 法 型政府审计机构在西欧 、 北美的发达国家和很多发展中国家十分普遍 ,如美国 、 加拿大 、 法国等 国 的政府审计机构都属 于 立 法 型 。 它 的 一 个 明 显 特 点 是 能 够 对 政 府 行 政 部 门 实 行 有 效 的 监 督 ,独立性很强 ,是一种比较理想的政府审计模式 ,但立法型审计制度是有条件的 ,它需要有

4、健 全的立法机构和完善的立法程序 。2 、 行政型政府审计及独立性行 政型政府审计机构 隶 属 于 政 府 行 政 部 门 ,可 能 是 政 府 的 一 个 部 ,也 可 能 是 某 个 行 政 机 构 。 我 国 的 政 府 审 计 就 是 这 种 行 政 型 的 政 府 审 计 机 构 ,隶 属 于 国 务 院 ,在 总 理 领 导 下 进 行 工 作 。 行政型政府审计机构隶属于政府行政部门 ,其独立性不如立法型审计机构强 ,但对被审单收稿日期 :1998 02 18541998 年第 2 期 杨学华 :试论我国政府审计的独立性位而言 ,仍然有较强的独立性 。 这一点往往在 宪 法 式

5、的 有 关 法 律 中 明 确 规 定 。 如 我 国 宪 法 第九十一条规定 “: 审计机关在国务院总理领导下 ,依照法律规定独立行使审计监督权 ,不受其 他行政机关 、 社会团体和个人的干涉 。 ”第一百零 九 条 规 定 “: 县 级 以 上 的 地 方 各 级 政 府 设 立 审 计机关 ,地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权 ,对本级人民政府和上一级审计 机关负责 。 ”由于行政型政府审计机构所处的地位 ,其独立性较立法型审计机构弱 。3 、 司法型政府审计及独立性司法型政府审计机构隶属于司法部门 ,拥有司法权 。 审计人员大多享有司法地位 ,司法型 政府审计机构内部设置法

6、庭 ,直接对违犯财经法纪和造成重大损失的案件进行审理 ,具有很高 的独立性和权威性 ,但是这种模式日益被立法 型 所 代 替 。 这 一 方 面 是 由 于 立 法 型 政 府 审 计 日 趋强大 ,另一方面也是由于现代审计中建设性较强的效益审计日趋发展 ,司法性质的审计形式已束缚了审计职能的发挥 。二 、 判断政府审计独立性的标准政府审计独立性受各种因素的影响 ,其独立性也应从不同角度进行评价 ,其标准主要有以 下几方面 :1 、 审计机构组织上的独立性 。 政府审计机构 是 否 是 独 立 的 专 职 机 构 ,是 否 附 属 于 某 行 政部 门 ,是否独立于被审单位 ,它与被审单位有

7、无 组 织 上 的 关 系 ,均 影 响 其 独 立 性 。 政 府 审 计 机 构应是专职机构 ,独立于被审单位 ,在组织上与被审单位无关系 ,才是形式上的独立 。2 、 审计人员的独立性 。 政府审计机构中的人员从审计长到各级审级师的任免是否得到保 障 ,与被审单位是否超脱相关 。 审计长上任后 ,不得随意任免 ,除非其有违法行为 ,且要经过法 律 程序免职 。 政府审计机构的最高领导人的任 期 一 般 都 较 长 ,并 且 与 政 党 的 选 举 之 间 没 有 什么联系 ,以此来保证审计长地位的稳固 。 在 审 计 师 的 招 聘 和 培 训 方 面 ,也 应 具 有 高 度 的 独

8、立 性 。3 、 审计工作的独立性 。 审计人员依法独立行使审计监督权 ,独立地进行审核检查 ,作出审 计 判 断 和 提 高 审 计 报 告 ,其 他 行 政 机 关 、 社 会 团 体 和 个 人 不 得 干 涉 。 政 府 审 计 机 构 有 没 有 权 力 ,能在多大范围内实施审计和公布审计结果 ,是 否 受 制 于 某 单 位 或 个 人 ,都 与 这 一 点 密 切 相 关 。 很多国家规定 ,审计的结果除非与国家利益 发 生 矛 盾 ,都 应 公 布 于 众 ,传 播 方 式 可 以 通 过广播 、 报纸 、 电视新闻媒介 ,也可以通过议会的辩论公开审计报告 。4 、 经费来源的

9、独立性 。 政府审计机构是否有 自 己 的 专 门 经 费 来 源 ,以 保 证 它 有 足 够 的 经 费独立自主地进行工作 。 经费不足或在财务 方 面 受 到 影 响 ,独 立 、 客 观 的 立 场 也 会 受 到 损 害 。 因此 ,政府审计机构只有在取得了真正独立的财权以后 ,才能够不受干扰地进行审计 。 最高审 计机构国际组织在 1977 年召开的第九届大会曾经发表 利马宣 言 ,其中对财务审计的独立性给 予了特别强调 。 强调政府审计机构必须 在 经 费 上 不 受 制 于 委 托 人 被 审 单 位 ,才 具 有 真 正 意义上的独立性 。三 、 我国政府审计独立性约束软化的

10、现状1 、 事权 、 人权 、 财权相矛盾 ,人员和经费独立性约束软化 。 地方审计机关的审计工作主要受上级审计机 关 领 导 ,而 审 计 机 关 的 干 部 和 经 费 则 由 地 方政府任免和拨付 ,地方审计机关面对两个 “上司 ”,经常处于两难境地 。 如地方政府审计部门对 本 级预算执行情况进行审计监督 ,向本级人民 政 府 和 上 级 审 计 机 关 提 出 审 计 结 果 报 告 ,是 审 计法 赋予的权力 ,但同级审计机关审计同级财政部门时 ,由于财政部门的背后是上级政府 ,上55长沙电力学院学报 (社会科学版 ) 第 13 卷级政府又是本级审计部门的领导部门 ,财政部门在财政

11、收支中政府行为比较严重 ,对于违规违纪 、 经济效益低下的预算收支活动 ,上级政府出 于 自 身 的 利 益 或 政 策 意 图 ,往 往 难 以 纠 正 和 克 服 。 地方政府审计部门难以正确处理同级财 政 与 上 级 财 政 的 分 配 关 系 。 如 同 级 财 政 截 留 、 隐 瞒应上交上级财政的财政收入时 ,审计部门作为本级政府的职能部门 ,其经费收支要纳入同级 财 政的预算管理 ,与当 地 财 政 有 一 定 程 度 的 利 益 关 系 ,经 费 直 接 来 源 于 被 审 对 象 财 政 部门 ,其经费来源不独立 ,它不能纠正处理这种违法行为 ,造成审计失效 。 另外 ,审计

12、部门的人员 任免和聘任 ,特别是审计长的任免是政府任免 ,人员的任免上也不独立 。 因此当发生利益攸关 的 敏感问题时 ,有的政府审计机构就迁就变通 ,成 为 本 级 政 府 维 护 区 域 利 益 的 工 具 ,仅 能 在 极 低程度上维系和约束国家 、 集体和个人以及中 央 和 地 方 之 间 的 利 益 分 配 格 局 。 这 种 迁 就 变 通 行为并非自愿 ,实属无奈 。 正是这种无奈 ,社会上就时常出现有关政府主要负责人出现大案要案 ,给国家和人民造成巨大损失 ,这无不与政府审计独立性这种约束软化有关 。2 、 向本级人大和本级政府负责的矛盾 ,使审计组织与审计工作的独立性约束软化

13、 。 现行政府审计体制实质上是一种上级对下级 的 行 政 约 束 ,经 济 运 行 的 管 理 权 与 监 督 权 集中于一身 。 由于长期以来过分夸大了管理部门的经济监督权限 ,一些经济管理部门往往以 “监 督 ”部门自居 ,排斥对抗政府审计部门对管理活 动 的 监 督 ,如 地 方 审 计 部 门 对 国 家 税 务 总 局 的垂直管理领导下的国税局进行审计 ,地方审计部 门 在 未 经 国 家 审 计 署 授 权 的 情 况 下 无 权 直 接 审 计 ,无法审查财政收入计划的执行情况及其 存 在 的 问 题 ,在 向 人 大 报 告 审 计 结 果 时 ,这 部 分 就是空白 。 某些

14、经济管理部门往往只考虑本部 门 利 益 ,人 为 地 将 审 计 职 能 同 “经 济 监 督 ”割 裂 开来 ,以排斥政府审计 ,使政府审计无法独立行使监督权 ,从而使地方政府审计部门进退两难 , 审计工作难以全面 、 深入地进行 ,有时对于发现 的 重 大 问 题 ,只 能 大 事 化 小 ,小 事 化 了 ,使 政 府审计的独立性大打折扣 。 从而使政府审计在组织上和工作上形成约束而被软化 。 审计法 赋 予地方本级预算执行监督职能 ,是在政府首长领导下进行的 ,既要向本级政府提出审计结果报 告 ,又要代政府向本级人大常委会提出审计报告 。 这项职能在很大程度上是审政府首长 ,因为 每一

15、项重大财政收支决策都必须得到政府首长的首肯才能办成 。 在人大与政府关系协调的地 区 ,政府审计部门能作好这种审计报告 ,使双 方 满 意 。 但 在 人 大 与 政 府 看 法 不 一 致 的 地 区 ,政府的行为是按人大的办还是政府自行其事呢 ,政 府 审 计 机 关 面 对 这 种 情 况 难 以 决 断 评 价 。 因 此 ,政府审计机关隶属国务院和各级地方政府 ,使审计机关的工作目标和任务在很大程度上受 最 高权力机构意志的制约 ,另一方面 ,在领导体 制 上 ,地 方 审 计 机 关 受 上 级 财 政 机 关 及 地 方 政 府双重领导 ,有碍于审计机关对本级政府的监督 ,由于地

16、方政府的庇护 ,实际情况不易查清 ,审 计意见难以落实 ,政府审计工作独立性约束软化 。总之 ,我国审计署隶属于国务院 ,各地方政府 审 计 机 构 隶 属 于 各 级 政 府 部 门 ,是 一 种 典 型 的行政型体制 ,这种凭借政府的行政权力 ,在开展审计工作和执行审计建议方面虽具有较有利 的 条件 ,但却存在软化政府审计独立性的问题 ,这 不 利 于 深 入 开 展 廉 政 勤 政 工 作 ,不 利 于 政 府 在审计体制中的地位 ,因此强化政府审计的独立性势在必行 。四 、 强化政府审计独立性的基本思路1 、 在市场经济尚不发达的现阶段 ,完善行政型政府审计体制 ,使政府审计独立性相对约束 硬化 。在中央和地方政府审计机关的关系上 ,改变 双 重 领 导 体 制 ,实 行 审 计 机 构 自 上 而 下 ,消 除561998 年第 2 期 杨学华 :试论我国政府审计的独立性地方政府的行政干预 ,保证中央政府的调控 力 度 。 即 各 级 政 府 审 计 机 关 均 由