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1、完 善 资 源 税 改 革 方 案 的 几 点 建 议 任 佳 宝 （ 厦 门 大 学 经 济 学 院 福 建 漳 州 363105）【 摘 要 】 随 着 资 源 的 稀 缺 性 越 来 越 突 出 ， 资 源 价 格 不 断 上 涨 ， 长 期 实 行 的 从 量 定 额 征 收 资 源 税 已 经 很 难 发 挥 促 进 合 理 开 发 、 配 置 自 然 资 源 与 调 节 级 差 收 益 的 作 用 。 本 文 通 过 对 现 行 资 源 税 征 收 现 状 进 行 评 价 ， 并 结 合 尚 未 出 台 的 资 源 税 改 革 思 路 进 行 探 讨 ， 提 出 了 进 一 步 完
2、 善 资 源 税 改 革 的 建 议 。长在相当大的程度上是依赖资源的高投入来实现的。 我国能源消 费 以 煤 为 主 ， 根 据 国 土 资 源 部 门 掌 握 的 统 计 数 据 显 示 ， 目 前 煤矿的回采率平均只有 35%， 一些乡镇煤矿 回 采 率 仅 为 15%， 个体煤矿回采率更低 ， 比国外低 20 个百分点之多。我国煤炭资源人均拥有量只有世界平均水平的 50%，并且煤炭是不可再 生 矿 产 资 源 ， 可 开 采 储 量 有 限 ， 回 采 率 如 此 之 低 造 成 资 源 的 严 重 浪 费 ， 而 如 此 之 低 的 回 采 率 又 与 从 量 定 额 计 征 方 式
3、 有 关 ， 这 使 得 资源稀缺性特征得不到体现。5、 从量定额计征不与资源的相关指标挂钩资 源 税 是 按 自 用 量 或 销 售 量 为 课 税 数 量 ， 征 收 税 额 与 消 耗 的 资 源 储 量 、 资 源 利 用 的 回 采 率 等 指 标 不 直 接 联 系 或 不 直 接 挂 钩 ， 这 样 开 采 企 业 就 会 忽 视 资 源 的 保 护 和 有 效 利 用 ， 不 愿 投 入 更多的成本用于矿产资源的深入开采。 据有关管理部门的调查披 露 ， 不 少 乡 镇 煤 矿 和 个 体 煤 矿 在 采 矿 过 程 中 ， 采 取 “ 吃 菜 心 ” 的 采 掘 方 式 ，
4、采 富 弃 贫 、 采 厚 弃 薄 、 采 易 弃 难 、 采 大 弃 小 ， 对 矿 产 资 源 进 行 掠 夺 式 开 采 。 由 于 税 率 过 低 ， 税 额 取 决 于 自 用 和 销 售 数 量 ， 而 与 该 资 源 开 采 造 成 的 资 源 储 量 消 耗 、 资 源 利 用 的 回 采 率 和 环 境 影 响 无 关 ， 并 且 不 能 将 资 源 开 采 的 社 会 成 本 内 在 化 ， 更 不 能 将 资 源 开 采 的 可 持 续 成 本 内 在 化 ， 因 而 不 利 于 企 业 经 济增长方式的转变。6、 资源税税收低于全部税收平均增长幅度据 统 计 ， 199
5、42007 年 期 间 ， 我 国 资 源 税 收 入 由 45.5 亿 元 增加到 261.3 亿元，平均年收入为 95.6 亿元，平均年 增 长 率 为14.19%， 大大低于全部税收 17.89%的平均增长幅度 。 具体来看， 除 1995 年 收 入 增 长 较 快 外 ， 其 他 年 份 均 增 长 缓 慢 ， 19992000年 基 本 上 是 “ 原 地 踏 步 ” ， 1997 年 还 出 现 下 降 态 势 ， 其 增 长 停 滞 趋 势 ， 同 其 他 税 种 以 及 整 个 税 收 的 高 速 增 长 形 成 较 大 的 反 差 。20042007 年 国 家 先 后 调
6、 整 了 部 分 资 源 税 税 额 ， 资 源 税 收 入 有 了 迅 猛 的 增 长 ， 20052007 年 的 增 长 速 度 分 别 高 达 43.9%、45.37%和 26.05%。 即 便 如 此 ， 2007 年 资 源 税 收 入 占 全 部 税 收 的 比重也只有 0.53%， 与 1994 年 的 0.89%相 比 ， 资 源 税 的 比 重 下 降了近一半， 地方政府资源税税收增幅缓慢。 二、 进一步完善资源税改革的建议 在 “ 十 一 五 ” 规 划 中 ， 我 国 政 府 明 确 指 出 ， “ 我 国 土 地 、 淡 水 、能 源 、 矿 产 资 源 和 环 境
7、状 况 对 我 国 经 济 发 展 已 构 成 严 重 制 约 ” 。 在 治 理 环 境 污 染 、 实 现 可 持 续 性 发 展 战 略 目 标 中 ， 资 源 税 的 作 用重大， 必须彻底改革现行资源税。 本文将从改进计征方法、 提高 税 负 水 平 入 手 ， 针 对 具 体 实 施 中 的 税 率 测 算 、 价 格 改 革 、 税 费 改 革 、 税 收 优 惠 、 收 入 分 配 、 分 步 改 革 等 方 面 进 行 分 析 探 讨 ， 提 出进一步完善资源税改革的建议。【 关 键 词 】 稀 缺 性 可 持 续 发 展 回 采 率 从 价 定 率税 率一、 我国现行资源税
8、征收现状及评价1、 现行资源税与经济可持续发展理念相悖资源税是 1994 年税制改革以后的新增税种， 税率由税务总 局 制 定 ， 税 收 归 地 方 政 府 ， 征 收 范 围 仅 限 于 原 油 、 天 然 气 、 煤 炭 、 其他非金属矿原矿和盐等，实质上是一个矿产资源税制。 2004 年 以 来 ， 我 国 对 资 源 税 税 收 政 策 进 行 部 分 调 整 ， 但 仍 存 在 诸 多 问题。 资源税当时的设计思路是想通过征收资源税达到保护资 源 、 限 制 矿 产 开 采 的 目 的 ， 如 今 森 林 资 源 、 水 资 源 、 草 场 资 源 和 滩 涂 资 源 等 开 发
9、利 用 已 相 当 普 遍 ， 却 没 有 对 其 征 税 ， 导 致 资 源破 坏 现 象 严 重 。 这 显 然 与 目 前 提 倡 的 可 持 续 发 展 理 念 不 一 致 ， 因此， 我们应从税制的构成要素上改革。2、 现行资源税单位税额总体偏低目前资源税执行的仍是 1994 年的税 目 ， 征 税 对 象 分 别 以 吨 或 千 立 方 米 为 单 位 ， 征 收 固 定 的 税 额 ， 应 税 资 源 品 中 最 高 税 额60 元吨， 最低税额 0.3 元吨。以原油和煤炭资源为例， 我国 一 直 惯 用 的 每 吨 830 元 的 原 油 资 源 税 直 到 2005 年 7
10、月 1 日 才进行了初次调整 ， 调整为每吨 1430 元； 煤炭 是 在 2004 年 做了 初 次 调 整 ， 结 束 了 煤 炭 资 源 税 额 20 年 不 变 的 历 史 ， 接 着 又 在2007 年 将 焦 煤 的 资 源 税 税 额 确 定 为 每 吨 8 元 ， 据 悉 ， 这 是 首 次 按 煤 种 进 行 上 调 ， 上 调 额 度 为 历 史 最 高 。 从 上 述 资 料 中 不 难 看 出， 执行的税额总体偏低且多年来很少调整。3、 现行资源税税负与资源价格相脱离从 量 定 额 计 征 方 式 使 资 源 税 丧 失 了 对 资 源 级 差 收 入 的 “ 自 动
11、调 节 ” 功 能 。 这 种 计 征 方 式 割 断 了 资 源 税 与 应 税 产 品 价 格 的 联 系 ， 使 资 源 税 对 应 税 产 品 价 格 变 动 完 全 丧 失 了 “ 弹 性 ” 。 近 几 年 来 ， 矿 产 品 价 格 迅 猛 上 涨 ， 矿 山 企 业 的 利 润 大 幅 度 增 加 ， 使 得公 共 收 益 流 入 小 集 团 手 中 。 从 量 定 额 征 收 只 与 数 量 有 直 接 关 系 ， 税 收 不 与 资 源 市 场 价 格 挂 钩 ， 资 源 产 品 高 价 低 税 矛 盾 凸 显 ， 税负与资源价格相脱离， 产生了新的税负不公平。4、 从量定
12、额计征不能凸显资源稀缺性特征我国 经 济 属 粗 放 型 增 长 ， 能 源 利 用 效 率 比 发 达 国 家 低 约 10个 百 分 点 ， 电 力 、 钢 铁 、 有 色 、 石 化 、 建 材 、 化 工 、 轻 工 、 纺 织 8 个 行业的主要产品单位能耗平均比国际先进水平高 40%，经 济 增浮 动34 当 代 经 济 2009 年 3 月 （ 上 ）经 济 生 活C O N T E M P O R A R Y E C O N O M I C S1、 资源税改革核心应是改进计征方法和提高税负水平此前不久， 多家媒体报道称资源税改革方案已 基 本 成 熟 ， 即 将报请国务院审批。
13、 改革计征方式、 提高税负水平、 扩大征收范围 、 理 顺 资 源 价 格 体 系 在 内 的 资 源 税 改 革 的 大 方 向 已 定 。 本 文认 为 改 革 后 的 资 源 税 的 立 法 精 神 应 以 保 护 环 境 和 可 持 续 发 展 为 理 念 ， 改 革 计 征 方 法 应 该 将 “ 从 量 征 收 ” 改 为 “ 从 价 征 收 ” ， 以 产 品 金 额 为 单 位 乘 以 一 定 的 税 率 来 计 算 税 额 ， 将 税 收 与 资 源 市 场价格直接挂钩能起到更大的调节作用。 提高税负水平方面需 要 在 现 有 税 负 基 础 上 进 一 步 提 高 税 率
14、， 按 照销售收入的 5%10%计 征 ； 同 时 扩 大 征 收 范 围 ， 将 国 家 目 前 已 经 立 法 管 理 的 一 些 资 源 纳 入 其 中 ， 如 水 资 源 、 土 地 资 源 、 森 林 资 源 、 草 场 资 源 、 滩 涂 资 源等实施税务管理。 此外， 还要建立完全的资源价格体系， 既反映资源的供求和稀缺状况 ， 也反映社会环境成本 。2、 按现有资源税目分类测算实行浮动税率对资源税目中的矿产品， 根据矿区工业矿石的 平 均 品 位 （ 用 于 衡 量 整 个 矿 区 贫 富 程 度 的 指 标 ） 、 剥 离 系 数 （ 指 露 天 开 采 矿 床或 矿 体 ，
15、 开 采 时 需 剥 离 的 覆 盖 物 量 与 埋 藏 的 矿 石 量 之 比 ） 、 原 煤加工综合回收率等确定资源等级。 其参考因素有资源的赋存条 件 （ 采 出 矿 石 品 位 、 矿 石 储 量 、 矿 石 硬 质 系 数 ） 、 开 采 条 件 （ 剥 采 比 、 采 矿 深 度 、 能 力 参 数 ） 、 资 源 的 优 劣 和 稀 缺 性 、 资 源 的 开 采 量 和 价 格 高 低 、 选 矿 条 件 （ 选 矿 实 收 率 、 磨 矿 细 度 ） 、 辅 助 生 产 条 件（ 水、 电、 运输等 ） 、 综合系数等。 通过对具体项目的考察预测， 规 范回采率系数及浮动税率
16、来体现税收的弹性调节作用。 税率设 计 要 考 虑 资 源 对 生 态 环 境 可 持 续 性 影 响 ， 对 不 可 再 生 资 源 、 非 替代资源、 稀缺资源要相应课以重税， 以限制掠夺性开采。3、 进一步完善煤炭价格及资源税费改革中国煤炭行业市场发育不成熟， 煤炭价格种类 繁 多 ， 存 在 矿 场 车 板 含 税 价 、 坑 口 价 、 港 口 平 仓 价 、 到 站 价 等 多 个 价 格 ， 统 一计 税 价 格 是 煤 炭 资 源 税 改 革 的 重 点 。 专 家 们 认 为 ， 从 煤 炭 生 产加 工 过 程 看 ， 以 原 煤 和 选 煤 为 计 征 对 象 ， 以 矿 场 车 板 不 含 税 价 格为计税依据较为合理。 煤炭资源税改革应建立与资源利用水 平 挂 钩 的 浮 动 税 率 制 度 ， 根 据 不 同 采 区
