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1、 JI AOTONGFAZHAN 交通发展我 国 城 市 优 先 发 展 公 共 交 通的对策及建议 单连龙摘 要 : 本 文 从 公 共 交 通 属 性 定 位 入 手， 分 析 现 阶 段 我 国 城 市优先发展公共交通存在的主要问题，针对主要问题提出了我国 今后城市公共交通发展思路、对策及建议。关键词 : 城市优先发展 ； 公共交通 ； 公益性 ； 财政扶持当 前 ， 我 国 大 城 市 普 遍 存 在 着 道 路 拥 挤 、 交 通 秩 序 混 乱 的 现 象 ， 这 已 成 为 城 市 发 展 的 “瓶 颈 ”问 题 。 由 于 城 市 私 家 车 快 速 进入 家 庭 ， 城 市
2、机 动 车 保 有 量 的 迅 猛 增 长 ， 将 导 致 城 市 道 路 交 通 需 19求 急 剧 增 长 ， 城 市 交 通 交 通 条 件 日 趋 恶 化 ， 严 重 影 响 到 城 市 居 民日 常 出 行 ， 降 低 了 城 市 运 行 效 率 。 国 内 外 城 市 交 通 的 发 展 经 验 表 明 ， 切 实 贯 彻 优 先 发 展 公 共 交 通 的 战 略 思 想 ， 是 改 善 居 民 出 行 条 件、优化城市交通结构、缓解城市交通紧张状况的主要途径。一、公共交通的属性定位城 市 公 共 交 通 作 为 城 市 大 众 化 的 交 通 工 具 ， 具 有 运 能 大 、
3、 成 本 低 、 占 地 少 、 节 能 环 保 、 安 全 性 好 等 多 种 比 较 优 势 ， 应 该 是 最 适 合 我 国 国 情 和 发 展 最 快 的 城 市 交 通 方 式 。 城 市 公 共 交 通 是 由 公 共 汽 车 、 电 车 、 轨 道 交 通 、 轮 渡 等 交 通 方 式 组 成 的 公 共 客 运 交 通 系统。城 市 公 共 交 通 属 于 网 络 型 基 础 设 施 产 业 ， 具 有 公 益 性 和 外 部 性 等 独 特 的 经 济 特 性 。 它 的 特 殊 主 要 在 于 其 具 有 与 一 般 企 业 不 同 的 双 重 属 性 ：公交企业实行独
4、立的经济核算 “经营性”； 因 其 服 务 具 有 公 共 性 这 一 特 定 属 性 和 特 点 所 决 定 的 “公 益 性 ”。 出 于 社 会 利 益 的 需 要 ， 政 府 要 为 城 市 居 民 出 行 提 供 优 质 的 服 务 ， 但 实 际 生 产 还 是 由 公 交 企 业 完 成 ， 公 共 交 通 服 务 因 此 具 有 了 公 共 产 品 特 征 ， “公 益 性 ”就 成 为 城 市 公 共 交 通 主 体 特 性 。 根 据 经 济 学 理 论 ， 由 于 网 络 型 基 础 设 施 产 业 的 公 益 性 建 设 项 目 和 服 务 难 以 从 市 场 中 得
5、到 正 常 的 投 资 和 经 营 效 益 ， 因 而 不 能 通 过 完 全 市 场 化 方 式 来 建 交通发展 JIAOTONGFAZ HAN设 和 经 营 ， 企 业 没 有 自 发 地 生 产 供 给 这 类 服 务 的 激 励 。 但 公 交 企 业 又 具 备 一 般 竞 争 性 行 业 的 经 营 性 特 征 ， 其 部 分 建 设 和 经营需要通过市场规律来调节， 并 通 过 具 体 经 营 获 得 收 益 。 因 此 ， 城 市 公 共 交 通 属 性 可 以 定 义 为 准 公 益 属 性 。 根 据 其 属 性 定 位 ， 城 市 公 共 交 通 的 准 公 益 性 决
6、 定 了 落 实 公 共 交 通 优 先 发 展 战 略 的 责 任 主 体 应 是 各 级 城 市 政 府 ， 应 当 适 当 运 用 财 政 资 金 提 供 必 要 的 扶 持 ， 或 向 公 交 企 业 为 群 众 购 买 必 要 的 公 共 交 、 城 市 优 先 发 展 公 共 交 通 存在的主要问题1. 供 需 矛 盾 突 出 ， 服 务 水 平 不 高我 国 城 市 公 共 交 通 供 需 矛 盾 依 然 突 出 ， 服 务 质 量 整 体 与 城 市 居 民 日 益 增 长 的 乘 车 需 求 不相适应。各地区发展不均衡， 东部和发达地区城市相对较高， 中 西 部 、 欠 发
7、达 地 区 和 中 小 城 市 的 服 务 水 平 不 高 。 普 遍 存 在 可 达 性 差 ， 覆 盖 率 低 ；运行速 度 慢 ， 准 点 率 和 可 靠 度 低 ； 舒 适性不高 ； 存 在 安 全 隐 患 。2. 场站基础设施建设滞后公 交 场 站 等 基 础 设 施 严 重滞 后 ， 政 府 投 入 欠 缺 ， 严 重 影 响 和 制 约 了 公 共 交 通 的 正 常 运 营 和 健 康 发 展 。 规 划 公 交 场 站 被挤占和挪用，逐步被边缘化， 造 成 车 辆 空 驶 距 离 增 大 ， 资 源 浪 费 严 重 。 由 于 无 处 停 车 ， 无 法 进 行 平 峰 削
8、减 班 次 调 度 ， 大 部 分 公 交 车 需 上 路 运 营 ， 造 成 极 大 地 运 力 浪 费 。 车 辆 进 场 率 较 低 。 大 部 分 城 市 夜 间 进 场 率 不 足 50%， 部 分 用 地 进 站 的 城 市 不足 30%，占道停车现象严重。 3. 城 乡 公 交 管 理 不 畅 ， 农 村 公 交发展滞后对 跨 区 域 和 跨 城 乡 的 客 运 方式属性和管理没有明确界定， 相 关 的 地 方 法 规 不 统 一 。 城 市 公 交 向 城 市 之 外 以 及 村 镇 地 区 延 伸 ， 由 于 票 价 低 廉 ， 导 致 大 部 分 班 线 客 流 分 流 ，
9、 班 线 客 运 运 营 者 的 利 益 受 到 威 胁 ， 矛 盾 冲 突 层 出 不 穷 。 城 市 公 交 和 班 线 客 运 之 间 的 冲 突 ， 严 重 阻 碍 了 城 乡 客 运 一 体 化 的 发 展 ， 农 民 不 能 享 受 与 城 市 居 民 同 等 的 便 捷 的 客 运 服 务 。 城 市 新 区、 卫 星 城 等 地 区 的 客 运 服 务 供 给 严重不足。4. 一 些 地 方 政 府 对 行 业 属 性 认 识模糊目 前 ， 各 个 城 市 对 于 公 共交 通 的 公 益 性 和 市 场 性 认 识 模 糊，界定不清，认同公益性的， 却 不 能 从 政 策 和
10、 财 政 等 方 面 合 理 担 负 起 场 站 建 设 和 购 买 服 务 相 应 的 职 能 ， 对 于 国 有 公 交 和 民 营 公 交 不 能 一 视 同 仁 ； 认 同 市 场 性 的 却 不 能 很 好 地 开 放 市 场 。 确 保 市 场 公 平 、 公 开 和 透 明 。 政府在管和放之间摇摆不定。5. 财 政 扶 持 缺 乏 长 效 机 制 、 合 理标准（1）补贴补偿政策不公平， 补贴补偿范围不明确大 部 分 城 市 现 行 补 贴 补 偿 对象主要局限于国有公交企业， 民 营 企 业 不 能 享 受 与 国 有 企 业 同 等 的 优 惠 和 补 贴 政 策 ， 严
11、重 影 响 整 个 行 业 的 公 平 性 和 稳 定 性 ， 不 利 于 形 成 公 平 有 序 的 竞 争 环 境 ； 国 内 对 公 交 政 策 性 亏 损 与 经 营 性 亏 损 的 范 围 尚 未 明 确 , 在 具 体 实 施 过 程 甚 至 根 本 不 区 分 经 营 性 和 政 策 性 亏 损 ， 亏 损 补贴还是利润补贴也分不清楚， 专项补贴补偿的范围也不确定。（ 2） 补 贴 补 偿 核 算 机 制 尚 未 建 立 ， 补 贴 补 偿 资 金 来 源 不 稳定由 于 没 有 明 确 补 贴 范 围 以 及 核 算 机 制 ， 不 少 城 市 由 政 府 与 公 交 企 业
12、通 过 讨 价 还 价 来 确 定 政 策 性 补 贴 额 ， 补 贴 政 策 的 科 学 性 和 严 肃 性 受 到 质 疑 。 大 多 数 城 市 尚 没 有 形 成 规 范 公 交 补 贴 的 测 算 方 式 ， 主 要 原 因 在 于 公 交 行 业 合 理 成 本 范 围 和 单 位标准成本难以测定 ； 除 深 圳 、 杭 州 、 南 京 等 城 市 通 过 发 布 政 府 规 范 性 文 件 明 确 财 政 补 贴 来 源 之 外 ， 大 多 数 城 市 没 有 稳 定 的 补 贴 补 偿 资 金 来 源 ， 导 致 许 多 城 市 对 公 交 企 业 财 政 补 贴 严20 JI
13、 AOTONGFAZHAN 交通发展重 不 到 位 ， 部 分 小 城 市 基 本 没 有 对 城 市 公 共 交 通 进 行 财 政 补 贴补偿。（ 3） 低 票 价 政 策 的 实 施 与 公 交 运 营 成 本 的 大 幅 攀 升 存 在 矛盾从 2007 年 北 京 率 先 实 行 低 票 价 政 策 以 来 ， 全 国 各 地 大 中城市，如上海、深圳、成都、 西 安 等 都 陆 续 实 施 公 交 “低 票 价 ”政 策 。 从 目 前 低 票 价 政 策 实 施 情 况 来 看 ， 城 市 的 公 交 吸 引 力 有 一 定 程 度 的 提 高 ， 赢 得 了 市 民 的 支 持
14、 与 赞 许 。 然 而 ， 低 票 价 政 策 的 实 施 却 导 致 公 交 运 营 成 本 传 导 机 制 的 失 效 ， 公 交 低 票 价 与 公 交 运 营 成 本 成 倍 增加这一矛盾日益凸显。目前， 我 国 公 共 交 通 缺 乏 科 学 合 理 的 城 市 公 共 交 通 票 价 调 节 机 制 ， 导 致 公 交 补 贴 的 成 本 模 糊 ， 补 贴缺乏依据。三 、 优 先 发 展 公 共 交 通 的 主 要思路1. 创 新 发 展 模 式 ， 合 理 引 导 城 市可持续发展我国城市公共交通的发展， 应 改 变 以 往 被 动 适 应 的 发 展 模 式 ， 增 强 城
15、 市 公 共 交 通 对 城 镇 化 的 引 导 作 用 ， 并 在 发 展 过 程 中 实 现 公 共 交 通 干 支 的 合 理 衔 接 配 合 ， 通 过 增 量 调 整 和 存 量 升 级 ， 使 各 种 交 通 方 式 之 间 的 结构和城市布局逐步趋于优化。 建 立 科 学 的 公 交 票 价 体 系 在 满 足 社 会 公 益 性 服 务 的 基 础 上 考 虑 成 本 定 价 因 素 ， 要 按 照 公 交 发展居民可承受、财政可负担、 企 业 可 持 续 的 总 体 要 求 ， 综 合 协 调 和 平 衡 乘 客 负 担 、 政 府 财 政 补 贴 、 企 业 经 营 成 本
16、 三 方 面 关系，兼顾人均 GDP 增 长 、 CPI 变 化 等 因 素 ， 确 定 合 理 的 公 交 价格水平，完善公交价格体系。 2. 以 税 费 为 源 ， 拓 宽 公 交 发 展 的资金来源渠道目 前 ， 我 国 城 市 公 共 交 通 的 投 入 和 补 贴 多 源 自 财 政 或 土 地 出 让 金 ， 而 且 以 地 方 政 府 为 主 ， 在 国 家 层 面 也 缺 乏 必 要 的 支 持 和 引 导 。 经 常 表 现 为 资 出 无 源 ， 地 方 政 府 的 财 政 压 力 较 大 。 根 据 国 内 外 公 共 交 通 的 发 展 经 验 ， 实 行 多 元 化 、 多 渠 道 稳 定 的 资 金 来 源 ， 才 能 保 障 公
