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1、1导 言针对当前全省工商行政执法人员被追究党纪政纪乃至刑事责任的事例迅速增多、广大工商行政执法人员的精神高度紧张的状况，为梳理明晰追责事件的启动事由，分析确定执法责任的认定依据，研究防范追责风险的有效对策，根据局领导的指示，特作此报告。说明如下：一、基本目标内容包括分析总结工商行政执法人员被追究责任的总体特征和追责机关进行追责行为的基本规则；分析明确现阶段工商行政执法人员责任风险的主要情形和工商行政执法人员责任风险的主要成因；在此基础上，研究提出防范工商行政执法人员责任风险的对策建议。目的在于能够勾勒工商行政执法风险问题全貌，消除客观存在的模糊认识、恐惧意 识和抵触情绪，健全正确明晰的责任风险
2、意识，自主推进工商行政执法体制、机制和工商行政执法行为的规范提高，有效防范和化解工商行政执法人员责任风险，稳定队伍，振奋精神，更好地打造法治工商、效能工商。二、术语界定本报告的“责 任” 专指因 为没有做好份内之事而承担的不利后果或 强制性义务，如行政责任、刑事责任等。 “责任”一词另一常见含义“份内应做之事” ，如“ 岗位责任 ”、“尽职尽 责” 等，在本报告中均采用“职责”表述。本报告的“风险 ”取其一般含 义，指在特定情形下，某种事件 发生的或然性。三、内容限定本报告突出风险层面，因此，工商行政执法人员已经履行普通公务员的一般履职义务，但由于特定情形的存在或出现，仍出现纪检、监察和检察机
3、关追究党纪、行政和刑事责任的情况，将作为本报告的主要内容。对于贪污腐败、徇私舞弊等主观故意的违法违规行为，于法于理必然追究责任的，本报告基本不予涉及；对因行政相对人的暴力抗法而造成的人身伤害风险，本报告也不做详细讨论。但是，因为法律法规的不完善，无法可依、有法难依，而出现的不作为或者不依法作为追责；对因职责任务超出负荷能力而出现的不作为追责，将作为本报告的内容。四、资料来源法规处作为主办单位，专题进行了以下调研活动，取得相关信息资料：21.全面征求了省内各地级以上市工商局的意见；2.会同办公室、监察室、企登处、企管 处、经检处、消保处、市 场合同处，组成两个小组，分别前往东莞、中山、韶关、清远
4、等地进行了专题调研；3.组成专题调研组，分别前往河南、山西等地开展了考察调研；4.联系公安、检察和审判机关，进行了关于涉嫌犯罪移送和渎职侵权等问题的专题调研。3工商行政管理执法人员责任风险调研报告根据省局确定的年度调研工作要求，按照局领导的指示，省局法规处开展了关于工商行政执法人员追责风险的调研工作，全面征求了各市局和各处室的意见，会同业务处室进行了专项调研，组织法规部门进行了考察调研，还分别联系公安、检察和审判机关，进行了关于涉嫌犯罪移送和渎职侵权等问题的专题调研。综合以上调研情况，现将我省工商行政执法人员追责风险情况报告如下：一、工商行政管理执法人员责任追究的现状分析对现状的分析主要涉及两
5、个方面：一是工商行政执法人员被追究责任的主要特点，一是追责机关对工商行政执法人员追究责任的基本规则与规律，其目的则在于在此基础上，对工商行政执法人员的责任风险进行梳理明晰。因此，本部分包含以上三个方面的内容。（一）工商行政管理执法人员责任追究的基本特点调研组曾努力统计近三年全省各级工商部门受到责任追究的案件和人数（含党政追责机关的立案调查和司法追责机关的立案侦查，下同），但结果不甚理想，大部分市局没有如实呈报相关数据。调研组转而查询纪检监察系统的数字， 发现由于统计口径不一等原因，较多经其他途径核实存在的追责案件没能体现在其中。现阶段，整个行政执法体系内部实行的都是“只罚不奖” 管理模式，已经
6、实行的执法责任制、过错责任追究制，正在完善的绩效考核制等等，均明显突出问题扣分考核；在此情形下，各市县对问题数字只会尽量“不报或少报” ，严肃要求各市县如实向上报告问题数字，并不可行。不仅如此，在这种只罚不奖的机制下，执法人员执法行为越多，承担责任追究风险的机率就越大，部分执法人员在一般情况下只会力求稳妥，对于被动行为以外的执法行为，只会尽量少作或不作。因此，我们对这一现象不做简单的否定评价。虽然以上数据未能精确统计，但以下结论仍足以作出：1.责任人数逐年上升据不完全统计，2004 年度，全省工商机关因渎职失职被追究责任的仅12 人，且其中广州假酒案 1就占据 7 人，而该案属于极端个案，不具
7、有代表1 2004 年 5 月 11 日起，广州发生散装白酒中毒事件，先后有 50 多人中毒住院，其中 9 人死亡。经警方查实，从 5月 9 日开始，犯罪嫌疑人程才明和易新灵将含有高浓度甲醇的工业酒精非法批发给了广州钟落潭镇的易祖启以及太和镇和天河区的非法制造散酒窝点，这些窝点使用工业酒精勾兑散酒近 1500 公斤，当天含有甲醇的毒酒就流入了当地的私人店铺。事件发生后，国务院派出联合调查组进行了调查，公安检察机关追究了易组启等直接责任人刑事责任，纪检监察部门则追究了工商和质监等部门有关人员的监管失职责任。4性。2005 年，全省工商机关因渎职失职被追究责任猛增到 29 人，其中仅检察机关追究和
8、试图追究刑事责任的就达 12 人。兴宁煤矿透水事故引发的安全生产问题专项大检查，纪检监察和检察机关开始展开集中查处渎职失职专项行动，是追 责人数上升的主要原因。2006 年，全省工商机关因渎职失职被追究责任的达 31 人。表面上看，这一数字相比于 2005 年上升幅度不大，但是，考虑到 2005 年进行的渎职失职专项行动已经全面清查了相关案件，各级工商机关为此也扎实开展了专项整顿等因素， 这一数据仍然触目惊心。今年上半年，因为失职渎职而被检察机关立案调查和以协助调查、问话、询问等方式追究或试图追究责任的案件数超过四十件，已经远远超过前三个年度全年的数字。图示如下： 05101520253035
9、402004年 2005年 2006年 2007年党 纪 政 纪刑 事合 计2.责任性质逐年严厉在 2005 年以前，执法人员的责任形式大都为纪检监察机关的行政责任。但从 2005 年开始，检察机关成为执法人员失职渎职责任的主要追责主体，追究刑事责任的案件大幅上升。2006 年以来，按照刑事责任追究或试图追究的案件占全部责任案件的 40以上。根据检察机关的通报，2005 至 2007 年初，全省检察机关正式立案侦查工商行政机关执法人员渎职失职犯罪 25 人，占全部渎职侵权立案数的 3%，在所有行政执法机关中居第六位。3.追责范围逐年扩展，工商执法范围全覆盖2004 年，工商部门执法人员被追究责
10、任的案件，均为事故型责任案件，例如广州市毒酒个案，追究的就是危害事故中的巡查监管失职责任。2005 年，除以兴宁煤矿透水事故 2为代表的事故型责任案件外，追责案件已经扩展到处罚办案执法行为不规范、以及涉嫌放纵不合格商品等。其中，追责机关认定，茂名市茂南县局鳌头工商所，在查办一起制售假烟的案件中失职，致使被 强制的设备受损，造成重大损失，被追究责任。梅州五华县局有关人员被认定为涉嫌放行不合格商品，没有及时移交送司法机关而被追究责2 2005 年 8 月 7 日，梅州市兴宁大兴煤矿发生透水事故，经多方多日努力，仍有 123 名矿工遇难。经联合调查，发生事故的直接原因是该矿矿主等无视国家法令，惟利是
11、图，违法、违规、违章开采，特别是在各级政府 7 月 14 日明令停产整顿，未经验收合格不准复产的情况下，仍严重违规违法组织生产。责任处理中，共有 22 名政府和管理部门公职人员受到党纪政纪处分，23 名政府和管理部门公职人员被移送检察机关立案侦查。其中，工商部门对于该矿的监管基本到位，巡查多次，责令整改两次；在当事人拒不整改的情形下，进行了处罚；并对相关部门和政府做了通报和报告。但是该工商处罚决定尚未及时依法申请强制执行。责任处理结果认定，工商部门监管不力而追究了相关执法人员责任。5任。2006 年至今年上半年，检察机关已将案件类型扩展到许可登记领域，包括溯及追查上个世纪九十年代的登记行为。揭
12、阳、江门、清远等地均出现登记审查不严被追究责任的案件。揭阳普宁一件案件，市场主体成立登记系1998 年，且 2000 年已被吊销执照，但检察机关以案发时间为 2006 年为由，溯及追究登记人员审查不严的责任，并向审判机关提起刑事责任诉讼。江门市局登记科科长被控没有依法撤销某公司虚假出资取得的营业执照，致使该公司诈骗 300 多万元无法追回，构成玩忽职守罪。4.责任压力趋于临界我省广大工商行政执法人员已经具备相应的法制知识，具备了较强的责任风险意识。目前，我省工商系统内，出 现被 检察机关追责案件，就会出现快速的传播，成 为全省工商系统的案例学习材料。梅州大兴煤矿透水事件、中山坦洲西餐厅火灾事件
13、 3等特大灾害事故，均已造成极其严重的人民生命安全后果，必然追究有关国家工作人员责任，其中部分工作人员被追究责任即使于理不合，行政执法人员都会理解接受。但是，在并非重特大灾害事故中，追责机关混淆政治责任与法律责任、混淆条件关系与因果关系的做法，工商执法人员普遍无法接受，存在较浓重的抵触情绪。尤其基层企管系统工作人员对比自身的执法任务，普遍觉得工作风险过大，时 刻处于责任风险之下。这一状态形成两大后果，一是过重的压力严重危害实际工作的开展，进而就可能形成新的追责事由，导致恶性循环。二是在实际追责案件发生后，这一情绪会严重影响最终的责任确定。5.责任主体基本固定在基层所有追责案件中，都有基层执法单
14、位人员被追究责任；基层工商所（分局）人员占全部责任主体的 90%。近些年，各级各部门全面提出执法重心向基层倾斜的政策。客观上，基层执法单位实际承担着各部门各单位的职责任务。由此形成的责任追究上的“倾斜”， 严重影响了实际执法工作的开展。6.责任内容基本集中在玩忽职守近三年，因滥用职权、徇私舞弊、放 纵制售伪劣商品等等主观直接故意的违法违规行为而受到责任追究的案件基本没有出现，说明我省工商部门法3 2005 年 12 月 25 日，中山市坦洲镇“檀岛西餐厅”发生一起特大火灾事故，造成 26 人死亡、11 人受伤。在事故调查和责任追究过程中，纪检监察部门认为该西餐厅属于无照经营，工商部门监管不到位
15、，应当对事故发生承担主要的直接责任。经过省局的认真分析并报请国家工商总局批复，该西餐厅不属于无照经营。最后，纪检监察部门认定，当地工商分局监管股两名工作人员没有按照省工商局关于巡查监管的要求落实巡查和监管，分别给予党纪和政纪处分。6制意识较为牢固，执法工作相对规范。已经结案并定责的追责案件，无论是事故型责任、还是行为型责任，基本都是认定在许可、监管和处罚行为中的玩忽职守行为。其中，监管方面最为突出，2005 年至今年上半年共 20 人，占全部责任人数的 71.4，许可其次，4 人，占 14.3；处罚 4 人，占 14.3。其他 执 法行为目前尚未有追责案件出现。图示如下：人 数72%14%14
16、%0%0%0%监 管许 可处 罚（二）行政执法人员责任追究的基本规则责任追究本质上应当只能是一种事后模式，否则就是一种“有罪推定” 。通常工作中的事前、事中监督等，都属于预防性管理，不属于责任追究的范畴。1.追责启动的后果要件渎职失职行为都是“结 果犯” ，出 现公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的情形之后，就可以调查是否存在国家机关工作人员渎职失职责任。目前的责任追究基本都是采用这一模式，尤其当出现人身伤亡事故后，责任追究机关就会启动责任追究。当然，从追责启动到责任确定，其要件还包括国家声誉、社会影响等无法量化的“后果 ”。这其中，大众舆论的作用相当关键。按照通行的认定标准，渎职失职违法违规行为所要求的“客观后果” 启动责任要件，表述为“ 公共财产、国家和人民利益遭受重大 损失”，主要包括死亡 1 人、重 伤 2 人、 经济损失 30 万元，可 简 称“ 一死二伤三十万”。按照检察机关关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定“附则” 的规定，“有下列情形之一，虽然有债权存在，但已无法 实现债权的，可以认定为已经造成了经济损失
