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1、我国行政赔偿制度存在的缺陷及其完善在我国,行政赔偿制度是国家赔偿制度的重要组成部分。国家赔偿法的实施是我国从人治走向法治的重要标志之一,是国家尊重和保障人权的重要体现,也是衡量一国民主法治进程的重要标尺之一。国家赔偿法实施十七年来,也暴露了越来越多的弊端,对行政赔偿该确认的不确认、该赔的不赔、该执行的不执行等现象时有发生。究其原因,除了国家法治环境尚不完善,公民、法人及赔偿义务机关法治意识不高等原因外,国家赔偿法本身的缺陷是直接原因。许多专家学者纷纷提出,应对国家赔偿法进行修改,（修正后的国家赔偿法已于 2010 年 12 月 1 日施行。法律施行后，之前的国家赔偿案件如何请求赔偿?赔偿请求人
2、能否依据新法请求更高赔偿?最高法日前出台司法解释，对相关问题予以了规定。）我们可以借鉴国外先进经验,结合本国实际,进一步完善我国行政赔偿制度,这对于推进社会主义民主法治进程具有重要意义。本文拟从行政赔偿领域、损害可赔偿范围、行政赔偿程序、赔偿归责原则体系、行政赔偿标准等几个方面来探讨我国行政赔偿制度。一、我国行政赔偿制度的历史发展国家赔偿制度是当今世界发展的一个不可阻挡的趋势，它的诞生和国家赔偿法的出台，在世界各国都经历了一个从无到有的漫长过程，其在世界范围的发展也是不平衡的。我国 1995 年出台的国家赔偿法，即标 志着我国全面确立了国家赔偿制度，与 1989 年行政诉讼法一起构成了我国民主
3、与法制建设和依法治国的核心内容。 建国后，党和国家一直重视冤假错案的处理，制定并实行了一些行之有效的司法政策。尤其是 1954 年 9 月 20 日通过的宪法明文规定：“由于国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有取得赔偿的权利。”这是中国历史上第一次在宪法中确立了国家赔偿原则。1982 年宪法又进一步规定：“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。” 这为国家赔偿从依靠政策转轨到依靠法制奠定了坚实的基础。根据宪法精神，1986 年民法通则第 121 条原则规定了国家机关和国家工作人员侵权行为的民事赔偿责任。1989 年行政诉讼法进一步规定：“公民
4、、法人或者其他组织的合法权益受到行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯造成损害的，有权请求赔偿。” 第一次较为具体地规定了国家行政机关的侵权赔偿责任，使行政侵权赔偿责任作为国家赔偿责任的重要组成部分与一般的民事损害赔偿责任区别开来。此外，一些单行的行政法规中，如海关法、治安管理处罚条例中，也都有国家赔偿责任的条款。1994 年 5 月 12 日通过，1995 年 1 月 1日施行的国家赔偿法，就是在总结历史经验和近些年来实施民法通则、治安管理处罚条例、行政诉讼法等实践经验的基础上，借鉴国外有关国家赔偿的规定，并在经过反复论证基础上，历经五载，修改 20 余稿，制定而成的。 行政赔偿
5、制度在世界范围内的发展是各不相同的，有的国家早在上世纪后期就确立了，有的国家迟至现在才开始创设，少数国家目前还尚未建立。我国现行 1982 年宪法第 41 条第三款规定，“ 由于国家机关和国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利”。这为我国行政赔偿制度的建立提供了宪法依据。国家赔偿法的颁布则标志着我国全面确立了行政赔偿制度，具有重要的历史和现实意义，标志着我国的人权保障揭开了新的一页，民主法制建设进入了一个新的阶段，同时也标志着我国国家赔偿制度的全面确立。行政赔偿制度存在的不足我国行政赔偿制度实施以来,在控权和保障民权方面发挥了很大的积极作用,但也存在一些不足,
6、主要表现在以下几个方面:(一) 行政侵权损害赔偿范围狭窄行政赔偿的范围，是指国家对哪些行政行为造成的损害予以赔偿, 对哪些损害不赔偿,即国家承担赔偿责任的领域。 2从理论上说, 行政机关的行为违法, 给公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的, 都应由国家承担赔偿责任。事实上, 各国行政赔偿的范围都有一定限制, 区别仅仅是大小的不同而已。一个国家赔偿范围的宽窄, 是由诸多因素决定的, 如: 对公民权利的重视程度； 对公共行政范围的界定；政治体制的制约；国家赔偿理论的影响；国家财政的影响等。我国现行国家赔偿法的行政赔偿范围较窄，以“列举式 ”为主要立法模式，导致行政赔偿范围容易“挂一漏万 ”的弊
7、端，如：有些学者就提出国有公共设施造成的侵害、行政机关制定普遍约束力的规范性文件造成的损害也应当纳入到行政赔偿范围。其次，对于侵犯公民受教育权或劳动权等没有纳入国家赔偿的范围对不作为行为造成的侵害是否属于国家赔偿的范围也不明确。同时，行政侵权损害分为物质损害和精神损害两部分。我国目前仅对物质损害予以赔偿, 而且仅是以赔偿直接损失为主, 原则上不赔偿间接损失。行政损害的精神赔偿, 在我国赔偿制度中也没有涉及。(二) 行政 赔偿归责 原则单一行政赔偿归责原则单一。根据国家赔偿法第二条规定，我国行政赔偿仅采用“ 违法归责 原则” 。也就是 说，归责原则较为单一，这里的违法是一个客观标准，不问行为人主
8、观上有无过错，而是以法律法规作为判断与衡量标准。在实践中存在大量“ 国家机关及其工作人员在行使职权中具有过错，而无所谓违法”却得不到行政赔偿的情况，仅仅是因为没有违反某一明确的法律规定甚至是合法的，但这种行为客观上却造成了当事人合法权益的损害。从国家赔偿法施行十年多来的情况看，这种单一的归责原则存在的不足已经表现得很明显，如：不能解决行政行为明显不当造成的损害问题、不能解决公有公共设施引起的赔偿问题、不能解决合法行为引起的补偿问题、不能统领国家赔偿的归责标准等。 (三) 行政 赔偿 程序不尽合理国家赔偿法规定了人民法院赔偿委员会的设置和程序。但是,由于国家赔偿法只规定了赔偿委员会的设置和决定原
9、则,并未规定具体的赔偿程序,所以在实践中出现法院审理赔偿案件缺乏程序依据,赔偿案件审理不公,赔偿案件当事人拒绝执行赔偿决定等问题,影响了国家赔偿法的实施,也损害了赔偿请求权人的利益。另外,国家赔偿法规定在中级以上人民法院内设置的赔偿委员会审理司法赔偿案件,这与我国的司法体制不协调,从而导致无法合理解决赔偿案件。原因是目前下级法院向上级法院就案件审理进行请示、汇报,当人民法院作为赔偿义务机关时,赔偿委员会审理案件难以保证公正;由于体制制约,赔偿决定也无法强制执行。同时,在行政赔偿过程中,法律没有规定听证程序,公开、公平、公正原则未能充分体现,有可能出现不利于行政相对人的情形,国家赔偿可能出现名存
10、实亡的局面。(四) 行政侵权损害赔偿标准偏低根据国家赔偿法的规定,对侵犯人身权的损害只赔偿所受损害的损失以及限制人身自由的工资损失,不赔偿间接损失和精神损失;对侵犯财产权损害的只赔偿直接损失,不赔偿间接损失;对吊销许可证和执照、责令停产停业的、只赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支,不赔偿间接损失、可得利益和适当的预期利益损失,赔偿法确定的如此赔偿数额显然过低。从国外国家赔偿的情况看,大致包括惩罚性赔偿、补偿性赔偿、慰抚性赔偿三种赔偿情况,我国赔偿法目前采用的就是慰抚性赔偿。慰抚性赔偿的赔偿数额是比较低的。三、完善我国行政赔偿制度的几点建议自行政赔偿制度建立实施十多年来，对于制约、监督行政权力
11、，保障行政相对人合法权益起到了重要的积极作用，但是我们不难看出我国的行政赔偿制度还不够完善，存在归则原则单一、赔偿范围过窄、赔偿程序不合理、赔偿标准过低等诸多问题，远远不能满足实践中大量出现的解决行政赔偿问题的需要。导致社会生活中一些应由行政赔偿来调整的社会关系未得到有效调整，一些案件甚至无法可依，行政相对人的合法权益不能得到完整、充分的救济和保障，也妨碍了行政赔偿制度功能的发挥。因此，现行的行政赔偿制度只有不断完善，才能适应社会主义现代化建设的需要，才能有效推进中国特色社会主义民主法制建设的进程。(一) 提高行政赔偿标准对侵犯公民生命健康权的,应按实际损失进行赔偿,取消最高赔偿限制; 对侵犯
12、公民人身自由的,除赔偿实际工 资以外,还应赔偿适当的间接损失;对侵犯公民财产权造成损失的,除 赔偿直接损失以外,还应赔偿间接损失(利息等可得利益损失);对执法机关的故意或重大过失造成实际损害的,应实施一定数额的惩罚性赔偿。（二)完善行政赔偿程序制度国家赔偿法在赔偿程序中,没有规定公开程序。最高人民法院人民法院赔偿委员会审理赔偿案件程序的暂行规定第十三条规定:赔偿委员会审理案件依法不公开进行。这与公开透明的现代司法理念是冲突的。实 践证明,只有“阳光”下的审判才能得到广大人民群众的拥护和信任。因此,保证赔偿义务机关、赔偿请求人享有对证据的知情权和陈述申辩权利,是公开、公正现代司法理念的必然要求。
13、笔者建议:在修改国家赔偿法时,应在行政赔偿程序中增加听证程序条款。凡是重大、疑难、复 杂、争议较大的赔偿案件,均 应引入听证程序。因此,可以借鉴行政许可法规定的听证程序制度,将听证程序引入国家(行政)赔偿领 域,让整个行政赔偿过程处在“阳光”下进行。（三)完善行政赔偿程序现行的国家赔偿法恰恰在赔偿程序的构造上存在不足，需要不断完善。因此，可以从以下几个方面加以完善。第一，完善行政赔偿先行处理程序。行政赔偿由行政机关先行处理是大部分国家的主要做法，目的是为了疏减诉源、简化救济、保障权利。但是从国家赔偿法实施以来的情况看，这个目的没有得到充分体现，往往拖延了受害人得到赔偿的时间，有的甚至还影响了受
14、害人诉权的实现。因此有些学者主张取消行政机关先行处理的程序，但也有一部分学者主张这个程序还是要保留，可以考虑改变处理的方式，这个先行处理也是双方协商的过程，这样有利于促进双方和解，达成协议，也更容易执行。 这就要求完善该项制度，考虑到以上情况，可以通过法律规定在实践中如果在一定期限内协商不成，就不需要行政机关再做决定，受害人可以向法院提起行政赔偿诉讼。也就是说可以制定相关法律规定或者通过赔偿义务机关的上级机关加强监察，来促使行政赔偿的先行处理程序能够最大限度的发挥其功能，使赔偿请求人的权益得到有效救济。第二，加强立法，完善行政赔偿诉讼程序。由于我国行政赔偿的提起分为行政和司法两条途径，对行政赔
15、偿诉讼程序相关问题缺乏具体制度规定，许多重要问题都是通过司法解释规定，缺乏总体规划性和统一性。这就要求我们。在国家赔偿法或行政诉讼法中完善行政赔偿诉讼程序的具体行政赔偿制度，从立法的高度来把握和完善，使之具有总体性和统一性。在实践运行中也更易实施，能够更好的保障受害人的合法权益。第三，进一步完善行政赔偿金支付、履行程序。在实践中由于行政赔偿金支付、履行程序存在不合理，导致出现了“ 权利得不到兑现”。依照现有规定，“ 国家赔偿费用由赔偿义务机关先从本单位预算经费和留归本单位使用的资金中支付，支付后再向同级财政机关申请核拨”。但实践中，赔偿义务机关基本上从部门“小金 库”中支付了事，而不向财政机关
16、申请核拨。从而造成了行政机关设立的专项赔偿费用根本不能发挥到其应有的功能。因此，可以考虑，将单位列支的赔偿金设为独立的赔偿基金，由赔偿请求人凭赔偿协议书、决定书或者判决书直接从该基金中申领。从而达到了专项费用专项支用的目的。第四，完善除赔偿金之外的其他赔偿方式的履行程序。不同的损害给予不同的赔偿，按照国家赔偿法第二十五条和第三十条规定，国家承担赔偿责任的方式主要有：（一）支付赔偿金；（二）返还财产；（三）恢复原状。除上述三种行政赔偿方式外，承担行政侵权责任的方式还有停止侵害、消除影响、恢复名誉和赔礼道歉等。在实践中往往只注意了支付赔偿金的赔偿方式。应当发挥其他方式应有功能，而事实没有起到法律规定的应有功能，这就要求在实践中进一步贯彻落实法律法规。第五，完善行政内部追偿程序规定。内部追偿程序是指有关行政主体责令因故意或重大过失而造成国家赔偿的赔偿义务机关及其行政工作人员承担部分或者全部
