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1、中国公务员绩效薪酬改革前瞻 罗旭华 南昌航空大学文法学院 摘 要： 为提高公务员和行政组织的效率, 中国有必要实施公务员绩效薪酬改革。实施绩效薪酬符合功绩制的要求, 可以有效破除官僚主义、提高行政效率以及革除“官本位”思想观念, 但在实施过程中, 也面临着绩效考核指标难以准确界定, 绩效考核过程和结果难以做到客观公正, 不利于团队协作精神的发扬以及损害公务员的内在工作动机和行政机构的公共使命等一系列困难和问题。可以通过准确确定绩效薪酬改革的方向, 合理限定绩效薪酬实施的范围, 恰当规定绩效薪酬实施的比例与方式等措施, 妥善处理和有效克服上述困难和问题。关键词： 绩效薪酬; 公务员; 个人公平;
2、 行政效率; 作者简介：罗旭华 (1975) , 男, 湖北武汉人, 南昌航空大学文法学院讲师, 研究方向为公共部门人力资源管理。基金：江西高校人文社会科学项目我国公务员薪酬公平导向研究 (项目编号:DB201214311) Research for the Performance Pay Reform of Chinese Civil ServantsLUO Xuhua Nanchang Hangkong University; Abstract： It is necessary for China to implement the reform of civil service perfo
3、rmance pay in order to improve the efficiency of civil servants and administrative organizations. The implementation of performance compensation meets the requirements of merit system, can effectively get rid of bureaucracy, improve administrative efficiency and get rid of the official standard conc
4、ept. But in the implementation process, it also faces some difficulties and problems, such as the performance evaluation index is difficult to accurately define, the performance appraisal process and results are difficult to be objective, and it is not conducive to the development of the spirit of t
5、eamwork, as well as damage to the internal work motivation of civil servants and public mission of the administrative institutions. We can properly handle and effectively overcome the above difficulties and problems by accurately determining the direction of performance pay reform, reasonable limits
6、 the scope of performance pay implementation, and appropriate provisions of the implementation scale and measures of performance pay.Keyword： pay for performance; civil service; individual equity; administrative efficiency; 前言当前, 中国公务员的薪酬公平问题引起了广泛关注, 公务员薪酬公平包括外部公平、内部公平和个人公平。(1)1中国公务员主要实行职级工资制, 公务员的薪
7、酬与行政级别与职位挂钩, 不仅基本工资与级别职位一一对应, 那些补贴、补助以及形形色色的福利也直接与级别职位相联系。由于缺乏有效的监管与激励措施, 同一部门、同一级别职位的公务员, 不管干多干少与干好干坏, 他们所获得的薪酬回报是相同的。这种类似平均主义、较少考虑个人功绩与贡献的薪酬激励方式容易挫伤那些努力工作员工的积极性, 从而影响行政组织整体效率的提高。为促进公务员薪酬个人公平和提高政府行政效率, 有部分专家学者提出公务员应由固定的职级工资向浮动的绩效薪酬方向改革。但在行政组织和公务员中实施绩效薪酬改革, 是否一定能完美解决这种薪酬个人不公平并显著提高行政组织的效率呢?我们很有必要对此问题
8、进行深入研究与分析。一、国内外学者对公务员实施绩效薪酬改革的研究与反思公务员绩效薪酬是指与公务员实际工作成绩直接相关的那部分薪酬, 它是对公务员工作绩效突出部分的奖励性报酬, 其多寡与公务员对组织的贡献程度紧密相连, 实施绩效薪酬的目的是打破平均主义, 贯彻功绩制精神, 激励公务员为组织提供更多的贡献。绩效薪酬原本是私营工商企业开拓应用的管理方式, 上世纪 70、80 年代, 在“新公共管理”、“重塑政府”运动的影响下, 为降低成本、吸引人才、提高行政效率以及树立良好政府形象, 改革者们把它引入到公共部门薪酬管理实践中来, 从而打破了公共部门讲究资历的固定刚性的薪酬结构模式。1978 年美国文
9、官制度改革拉开了美国公务员绩效薪酬制度改革的序幕, 改革首先从美国联邦政府高级官员开始, 后来扩展到整个政府部门。改革后的公务员绩效薪酬主要包括绩效加薪和绩效奖励, 凡绩效评估结果为良好以上都可获得绩效加薪, 绩效奖励为临时性的一次性奖金, 与个人基本薪酬无关。1979 年英国开始实行的绩效薪酬改革主要采用宽带薪酬和高级职位评价法, 从管理人数、责任大小、专业能力、权力范围和影响力等五个方面来考核高级公务员以确定绩效薪酬。2从 2002 年 4 月起, 英国高级公务员薪金制由九级简化为三级, 更加突出了绩效因数在薪酬评估中的地位和作用, 且高级公务员的薪级不与官位、品位挂钩, 而由他所在职位的
10、工作量和能力来决定。3欧美在公共部门实施绩效薪酬改革 30 多年来, 不断有学者对其实施效果进行研究和反思。首先, 从总体上看学者们认为公务员绩效薪酬实施效果不理想。虽然实施绩效薪酬符合政府改革“市场主义”的趋势和特点, 取得了一定的成绩, 但也带来了许多意想不到的弊端, 与最初的良好愿望相距甚远。如美国佛罗里达州立大学的公共管理专家詹姆斯波尔曼教授在众多学者研究文献和新媒体报告以及访谈数据的基础上, 深入分析绩效薪酬计划在当代美国联邦政府的实践过程和结果, 认为人们过于迷恋绩效薪酬的功能和作用。虽然绩效薪酬在理论上和直观上似乎很有吸引力, 但实施起来却面临很多困难和障碍, 根本达不到人们最初
11、的设想和目标。4澳大利亚新南威尔士大学的迈克尔教授对绩效薪酬在澳大利亚公务员中的实施状况 (1992-1996) 特别是对澳大利亚联邦高级公务员的影响研究中发现, 绩效薪酬的基础绩效协议并不能充分衡量那些制定政策的高级公务员的绩效, 同样绩效协议的考核也不能增加高级公务员和监督管理者之间的绩效反馈;对高级官员的绩效评级过程以及对这些评级的调节, 被证明为不可避免地带有主观色彩并大大增强了监督管理者的特权。且把薪酬与个人绩效相联系破坏了团队协作精神, 增加了这些享有绩效奖金的高级公务员与那些没有纳入绩效薪酬计划的低级公务员之间的摩擦。5其次, 研究反映最突出、最明显的是绩效薪酬对公务员为公共利益
12、服务的工作动机造成严重损害。如伦敦经济学院的戴维马斯敦和瑞罗彻德森通过对英国税务局人员的大规模问卷调查来对英国公共部门实施绩效薪酬计划进行案例研究, 研究发现, 尽管绩效薪酬被公共部门组织人员认为有很多优点, 但它不能明显提高员工的积极性, 实际上只能达到一种消极的平衡。如果绩效薪酬不能提高员工的工作动机, 又怎么能指望它提高员工工作的绩效呢?6法国里昂大学的学者 Virginie Forest 也质疑绩效薪酬与公务员工作动机的相关性, 认为它更多地带来了负面影响。通过绩效薪酬在法国公务员实施过程的理论和经验透视, 他认为, 这些个性化的薪酬实践, 从长远来说, 破坏了公务员赖以工作的公共服务
13、动机。7再次, 为克服绩效薪酬的消极影响以使其得到更好的实施, 许多学者分析探讨了绩效薪酬实施的影响因素和条件。如列支敦士登大学的韦伯和苏黎世大学的罗斯特、欧斯特罗等人运用元分析统计方法探讨绩效薪酬的适应条件, 发现绩效薪酬在工作任务是单调枯燥时有着明显积极的作用, 相反, 面临有趣工作任务时会产生消极影响;且绩效薪酬的作用与员工的工作动机也有密切联系, 它对员工的内在工作动机有消极影响, 对员工的外在工作动机有积极影响, 从而不同方向地影响着员工的绩效。他们得出结论, 工作动机在绩效薪酬对工作的影响中扮演一个关键因素, 绩效薪酬实施的代价一般比较昂贵, 因为它总是产生非常多的隐形成本。8对绩
14、效薪酬实施的影响因素分析最为全面的是哈佛大学的教授伯纳特和伊顿, 她们详细分析了绩效薪酬有效实施的三个关键因素:工作、人和组织。第一, 员工完成的是一项明确的任务, 工作的成果可以清晰地测量且可以单独地归功于一个人的努力。但实际上这些多重且相互强化的条件很难达到。第二, 员工工作的目的主要是为了金钱, 他们绝对在意薪酬水平的高低。事实上人们不仅对金钱感兴趣, 还在乎工作的满意度和挑战性, 特别是对那些公务员来说, 他们并不认为他们工作的目的是为了金钱, 他们甚至以被直白的金钱激励操纵而感到冒犯和侮辱。第三, 体制因素制约绩效薪酬的实施, 只有当员工知道做什么和为谁服务时它才运作良好。然而公共组
15、织的目标并不是排列好固定不变的, 缺乏清晰明确的目标是多个或不断改变的领导人各自具有不同目的的结果, 这种情形在政府中特别明显, 公务员得服从许多领导:行政首长、立法议员、政务官、法官等等。9欧美学者关于绩效薪酬在各自国家实施效果的研究结果和评价, 说明了绩效薪酬并不如想象中那般美好, 在实施过程中会遇到许多困难和障碍, 会带来许多消极影响, 这些都是中国实施公务员绩效薪酬改革时应当考虑和引以为鉴的。中国目前还没有对公务员真正实行绩效薪酬制度, 但从 2010 年开始, 中国已在学校、医院等事业单位推行绩效工资改革, 事业单位和政府行政机构同属公共部门, 它的改革经验可为公务员推行绩效薪酬改革
16、提供有益的借鉴。中国人民大学的公共部门人力资源管理专家祁光华在事业单位绩效工资制理性分析一文中认为, 中国事业单位推行绩效工资改革是激励工具的选择, 不是组织战略的变革, 不能赋予绩效工资所不能承担的职能。他认为中国事业单位推行绩效工资将面临三大挑战:一是行政组织文化带来的挑战。由于多种历史和现实的原因, 中国事业单位的组织文化实质上还是一种官僚制组织文化, 在这种官僚制文化没有根本转变之前, 期待绩效工资能实现最初制度设计的目标恐怕很难。二是人力资源基础制度带来的挑战。绩效工资实施效果依赖绩效评价结果的正确、客观和公正, 而这首先取决于绩效评价内容和指标的准确和科学, 由于大多数公共部门长期缺乏工作分析, 没有岗位规范说明书, 使得对员工的绩效评价失去了最基本的依据, 这也是绩效考核在我国公共部门实行了很多年却效果不理想的一个重要原因。三是传统管理模式带来的挑战。中国事业单位具有行政强势主导特征, 在这种行政强势主导的管理模式下, 绩效工资改革由行政人员主导制定规则和推行, 在理性人的假设
