《县级财政部门内部控制规范建设的实践与启示——以藤县财政系统为例》由会员分享，可在线阅读，更多相关《县级财政部门内部控制规范建设的实践与启示——以藤县财政系统为例（10页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、县级财政部门内部控制规范建设的实践与启示以藤县财政系统为例 陈剑 张波 广西梧州学院 广西藤县财政局 一、引言(一) 我国行业事业单位内部控制建设情况。根据财政部行政事业单位内部控制规范 (试行) (以下简称“内控规范”) (财会201221 号) 规定, 行政事业单位从 2014 年 1 月 1 日起全面施行内部控制规范建设。文件下发后, 相关主管部门选取了部分单位作为内部控制规范联系单位, 虽然有了一些经验, 起到一定的示范作用。但由于部分单位重视不够, 内部控制建设进度十分缓慢。为加快改革进度, 财政部印发了财政部关于加强财政内部控制工作的若干意见 (财监201586 号) , 要求省级
2、和市、县财政部门分别于 2016 年上半年和年底全面完成建设与实施工作。(二) 行政事业单位建立内控制度的必要性。在我国, 一般把行政单位和事业单位统称为行政事业单位。我国的行政事业单位划分往往比照财政体制的划分, 层级比较多, 一般分为五级, 最高的为中央直属单位, 最基层的当属乡镇一级单位 (不含村委会) 。主要包括各级党政机关、人民团体和事业单位等。其特定的任务就是领导、组织、管理国家公共行政事务。这些事务不仅有物质产品生产, 而且有精神产品生产;不仅有管理, 而且有监督;不仅有对物、财的管理, 而且有对人的管理。据国家统计局有关数据显示, 目前我国行政事业单位约 120.5343 万个
3、。 (1) 大多数行政事业单位经济活动具有一般管理活动的共同性, 履行着计划、组织、指挥、协调和控制等五种职能环节。也有部分作为特殊管理的行政事业单位, 有自己特定的管理范围和活动领域, 它在管理国家事务、社会经济发展和社会公共事务时承担了特殊的职责和作用。其经费主要来源于财政拨款。其经济活动贯穿于公共行政事务管理的全过程。由于这些部门都拥有法定的执行和管理的行政权力, 因此, 当他们一旦介入社会经济活动时, 由于制度的缺失, 或在追求自身利益的思维驱使下, 出现违法、失职和渎职的行为, 从而导致经济活动风险的发生。(三) 行政事业单位建立内控制度的意义。控制是一种活动。它主要是帮助确保管理层
4、的风险应对得以实施的政策和程序。一个单位的控制活动往往需要单位的管理层采取一定的措施才能确保管理目标的实现。所谓内部控制, 会计法第二十七条定义为:单位为了保证业务活动的有效进行, 保护资产的安全与完整, 防止、发现、纠正错误或舞弊, 保证会计资料的真实、合法、完整而制定和实施的政策和程序。内部控制对于行政事业单位而言, 就是通过制定相关的制度、实施有效的措施和执行规范的程序, 达到对单位经济活动风险进行防范和管控的目标。虽然行政事业单位的职能、体制、机构和管理方式各不相同, 其内部控制的措施和程序处理会有所差异, 但总体的框架是一致的。如何在差异中找出共同点, 合理保证单位经济活动合法合规,
5、 确保资产安全和有效使用、财务信息真实完整, 防范舞弊和预防腐败以及提高公共服务的效率和效果等, 是行政事业单位实施内控目标实现的关键。本文以广西藤县为例, 作为行政事业单位之一的县级财政部门一方面是公共服务的提供者, 另一方面又是经济活动的监管者, 代表着党和政府履行财政管理与监督职能, 在推动藤县经济社会发展过程中起着至关重要的作用。因此, 迫切需要通过实施有效的内部控制管理手段和体系来规范内部管理, 加强风险防控, 提高单位管理水平及其履职能力。二、藤县财政系统施行内部控制规范建设的实践为确保财政系统内控规范改革的顺利实施, 2016 年初藤县财政局着手开始了内部控制规范建设的实践, 并
6、按规定在年底前完成改革的任务。主要积累了以下经验。(一) 明确了改革的重要意义。1. 自我完善的需要。第一, 县级财政部门性质多样, 财务统一, 迫切需要实施内部控制加以规范。藤县财政系统在编人员 163 人, 包括局机关 13 个股室、下属 5 个事业单位和17 个财政所。财政局机关的性质为行政单位, 下属的投资评审中心、国库支付中心、财政稽查队、政府采购监督管理办公室和中华会计函授站等均为财政全额拨款的事业单位。而乡镇财政所则具有双重属性, 既是县财政局的派出机构, 又是乡镇政府所属职能部门, 均属于国家全额拨款的事业单位。所有单位的会计师事务全部归口局机关办公室内设的财务机构办理。从这一
7、角度来看, 县级财政部门性质多样, 财务统一, 更加需要实施内部控制加以规范。第二, 财政系统业务相对复杂, 迫切需要实施内部控制促进经济管理工作科学化、精细化。县级财政系统的业务活动涉及三个方面, 一是财政系统 (局机关、所属事业单位及各财政所) 内部机关运转方面。包括内部党务、人事、财务、资产和物资采购等行政管理。二是作为县政府的职能部门, 主管全县的预算业务、收支业务、政府采购业务、财务资产、建设项目、信息系统、合同业务和其他经济业务管理。三是财政资金末端管理。随着中央对“三农”工作的重视, 国家对乡镇涉农财政资金的投入越来越大, 资金的使用属于真正意义上的纵向到底, 在从简从快落实好各
8、项政策的同时, 涉农专项资金的监管也成了财政资金管理的重要内容和关键环节。在经济活动复杂化的财政系统实施试点改革, 更具代表性。实施内部控制, 更能推进基层单位的经济管理工作科学化、精细化。第三, 财政系统上下级业务往来、与单位业务往来较多, 示范性强, 实施内部控制, 更能明确上下级之间、单位之间责权利关系。县财政局除了税收需要与国税、地税对接, 财政资金收付需要与人民银行对接之外, 以前的业务和资金结算以及财政决算基本归属市一级财政局指导。而近年来, 实施部分项目及资金调度省直管县后, 县市间的财政业务往来虽然比较少, 但财政预决算以及财政目标进度仍然归属市级财政管理和考核。此外, 财政部
9、门与预算单位之间的经济业务往来也多, 特别是在票据领用结算和经费的缴拨上, 如果监管不到位, 很容易造成责权不清的现象。因此, 选择财政局作为实施内控规范试点单位, 具有一定的示范性。实施内部控制, 更能明确上下级之间单位之间责权关系。第四, 财政系统权力相对集中, 影响大, 实施内控规范, 在源头上遏制腐败的产生, 风险防控的效果将会更加明显。财政局作为政府管理财政活动的职能部门, 在地方经济建设中充当着所有者、管制者和 (间接) 调控者的角色。在处理经济业务的过程中, 或者会因为财政决策的无效, 导致政府运转无效, 未达到预期目标。有的虽然达到了预期目标但成本高昂, 或者会因为内控制度的缺
10、失, 出现个别寻租行为, 从而诱发廉政风险, 甚至对财政工作的正常开展带来不良影响, 对部门声誉和形象带来一定的负面影响, 有的可能会造成国有资产严重流失。因此, 选择财政局作为实施内控规范试点单位, 在源头上遏制腐败的产生, 风险防控的效果将会更加明显。2. 自我革新的需要。习近平总书记强调, “打铁还需自身硬”。内控建设是当前深入推进财政综合改革进程中重要的工作任务。财政部门管理的各项收支活动备受社会关注。财政收入如何取得、支出如何安排, 财政收支对经济产生的影响如何, 财政职能如何发挥等一直是老百姓关注的焦点。财政部门作为管理者首先必须管理好自己, 然后才能管理好别人。因此, 实施行政事
11、业单位内控规范建设改革, 财政部门更应担起改革的重任。3. 是自我管理的需要。内部控制是整个行政管理活动的总机关。行政事业单位的经济活动是一项政策性很强的行政管理活动, 实施内部控制既是制度安排, 又是风险防控的源头, 而财政部门正好是一个闸口。首先, 搞好内部控制能够起到制度笼子的作用。行政管理的每一个环节、每一个行为都必须按照国家制定的政策、法律、制度、纪律加以规范, 任何单位都必须严格遵守。其次, 实施内控规范, 有利于提高单位内部的管理水平。行政管理所追求的目标就是行政绩效, 包括行政效率的要求 (即以最短的时间、最低的消耗取得最大成果的要求) 和行政效能的要求 (即以最低的运作成本,
12、 达到管理的最佳效果和提供最优质的服务的要求) 。第三, 在源头上遏制腐败产生, 风险防控效果将会更加明显。搞好内部控制, 在经济活动的管理过程中, 能够减少因工作失误使资金遭受损失的可能性, 更防止出现少数人随意侵吞国家财富的现象。(二) 引入了第三方科研机构参与。1. 引入第三方科研机构的背景分析。行政事业单位内部控制规范建设是一项复杂的系统工程。越到基层, 改革面临的挑战越大, 困难越多。除受资金不足、人手不够、人员素质不高等因素制约外, 关键是缺少具有可操作性的能够指导基层单位改革的规范文本。白华 (2012) 认为, 控制活动体系的起点是控制目标, 所有控制活动的实施均为了达成控制目
13、标, 认为控制体系的基本结构虽然有不同类型的控制活动, 但无论其如何变化, 均要全面体现计划、组织、领导和控制等职能, 并全面体现控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通和监控等要素的要求, 缺一不可。王军 (2011) 认为, 中国企业内部控制建设, 应该从自身发展需求出发, 加强公司治理、目标管理、流程再造、风险管理、合规管理、质量安全管理、环境管理、危机管理等, 这些理论归纳与实践总结对推进我国企业单位内部控制具有十分重要的促进作用。但目前对行政事业单位内部控制规范建设的研究不多, 能够直接指导行政事业单位实际操作的研究较为少见。不同行业内部控制有不同的实施标准和操作指南, 在未有可借鉴
14、的精细化引导的规范模式下, 改革如何入手是摆在基层财政领导面前的一道难题。考虑到藤县财政局人员的综合素质情况:全系统在编人员 (含局机关、所辖事业单位和财政所) 163 人中, 没有一个博士, 没有一个硕士, 具有中级以上职称的不足 3 人, 目前老龄化的现象十分严重, 平均年龄为 40 岁以上。单靠自身的力量难以高质量完成内部控制规范建设。2. 引进第三方科研机构的内容介绍。为确保此项工作的效果, 2016 年上半年, 藤县财政局决定通过政府公开招标投标的方式引入第三方科研机构梧州学院课题组参与改革工作。招投标设定第三方科研机构要协助完成的内部控制规范工作内容, 并向甲方提供最终的成果。即:
15、撰写藤县财政系统内部控制调研报告;拟定藤县财政系统内部控制规范建设改革工作方案;拟定藤县财政系统内部控制基本制度 (试行) ;拟定藤县财政系统内部控制工作办公室规范建设改革工作方案, 并形成藤县财政系统内部控制工作办公室内部控制规范建设工作任务分解表;撰写藤县财政系统机关运转组等 9 个专项内控工作小组建立内部控制规范建设实施方案;撰写藤县财政系统内部控制监督评价办公室内部控制监督评价实施方案;撰写藤县财政系统内部控制信息系统流程设计图;完成内部控制规范建设动员暨培训大会, 部署、培训财政局内部控制规范建设工作;组织全局试运行, 进行评价与验收、整改完善与材料报送工作;提交最终成果藤县财政系统
16、内部控制规范建设改革实务操作手册。从将改革列入财政局的议事日程到完成, 改革的进程经历了将近一年。(三) 制定了切实可行的工作方案。藤县财政系统内部控制规范建设的工作部署, 主要从组织机构保障、工作安排、建设范围和内容、实施目标四个方面, 全方位推进藤县财政系统的内部控制规范建设工作。1. 建立了内部控制规范建设组织保障机制。一方面, 县财政局要成立以局长兼党组书记担任主任, 副书记兼纪检组长担任副主任, 各分管副局长及内设机构、所辖事业单位和各乡镇财政所正职 (含主持工作副职) 为成员的内部控制委员会 (下称局内控委) , 作为行政事业单位内部控制工作领导机构, 全面领导县级财政系统内部控制规范建设、运行和评价监督工作。另一方面, 县财政局要成立由内部控制工作办公室、内部控制监督评价办公室以及 9 个专项内控工作小组在内的内部控制工作机构。内控工作办公室设在局办公室, 由副书记兼纪检组长担任主任, 局办公室主任担任副主任, 承担局内部控制委员会日常工作, 负责财政系统及各专项小组内部控
