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1、食品零售价格管制风险与管制自制 罗许生 宜春学院政法学院 摘 要： 为抑制食品零售价格过快上涨, 政府习惯采用行政手段对食品价格进行管制。但从食品零售价格管制之实质正当性与形式正当性考量, 食品零售价管制之基础面临正当性不足之困境。市场经济条件下, 食品价格形成机制由市场起决定作用, 价格上涨不是价格管制的充分条件。食品零售价格管制面临管制失灵、管制俘获、加剧市场不确定性、造成食品安全事件频发等诸多风险, 管制者应采取高度的管制自制态度。关键词： 价格管制; 管制失灵; 管制俘获; 管制自制; 作者简介：罗许生 (1979) , 男, 江西永丰人, 宜春学院政法学院讲师, 西南政法大学行政法学
2、院博士研究生。收稿日期：2017-03-27基金：教育部人文社会科学项目“国家治理现代化背景下内部行政程序规制” (15YJC820041) Received： 2017-03-27面对食品价格的上涨, 政府习惯性地采用行政手段对食品价格进行管制。鉴于抑制食品价格过快上涨之需要与政府在国家治理现代化中的地位, 政府有价格干预之必要。但身处风险社会下之政府在管控社会经济生活的同时却面临着制度伤害的风险, 如布坎南所言:“我们时代面临的不是经济方面的挑战, 而是制度和政治方面的挑战”1, 市场的缺陷不是把问题交给政府处理的充分条件。国内学者一直质疑对食品零售价格进行管制的有效性与正当性, 多数学者
3、认为影响食品价格上涨的因素很多, 首先要探索食品价格上涨的真正原因, 再决定是否要进行价格管制, 采取何种管制措施。值得注意的是部分学者在质疑食品价格管制实效性的过程中开始关注食品价格管制的风险, 如顾双杰就明确指出:价格管制破坏了食品价格信号, 对中小食品企业形成了价格挤压2。周小梅认为食品零售价格管制与食品安全管制目标存在冲突, 价格管制会增加食品的安全风险, 在政府食品安全监管不健全的条件下采取价格管制是政府职能缺位的体现3。罗丙能等学者认为由于食品价格在 CPI 中的权重较大, 面对通货膨胀政府有进行食品价格管制的强烈愿望。价格管制必然导致食品企业利润下降, 在食品安全监管缺位的情况下
4、, 代表性考核的漏洞将加剧我国食品安全状况的恶化4。从已有学者研究文献来看, 政府对食品安全进行管制的风险引起了学界的重视, 但现有研究仅局限于食品安全风险, 对食品价格管制风险缺乏系统性研究。对食品价格管制的研究需从以下几个方面进行修正与拓展:第一, 从纵向与横向探讨食品价格形成机制, 现有研究只关注纵向价格形成机制, 缺少横向探讨。第二, 审视食品价格管制的正当性, 全面检讨食品价格管制可能产生的风险。第三, 放松管制与管制自制之协调问题, 现有文献多倾向于放松管制, 较少关注管制自制。本文以国内外相关研究资讯为基础, 探讨市场经济条件下食品零售价格管制之风险, 重新审视政府食品零售价格管
5、制之正当性基础, 探索食品零售价格管制之基本取向, 厘清市场与管制之关系, 提出转型期政府食品价格管制之自制问题。一、食品零售价格管制的正当性基础(一) 食品价格管制“实质正当性”之考量从经济学角度考虑, 食品零售价格管制的正当性源于“市场失灵”的风险。导致市场失灵的原因有很多。美国经济学家斯蒂格利茨曾经从垄断、公共产品、外部性、不完全竞争、信息不对称、通胀与失业、财富分配和优效品等八个方面, 论述了市场失灵的主要原因5。我国学者一般认为市场失灵的原因有垄断、外部性、公共产品、信息不对称四种情形。第一, 垄断作为食品价格管制之基础可以排除。从经济学一般理论上讲, 当市场由于规模、技术等而对企业
6、进入产生障碍时, 垄断就产生了。垄断破坏了市场竞争秩序与资源配置规律, 因此, 需要政府进行干预。随着市场经济的推进与加入 TWO, 我国食品市场基本实现了竞争自由, 市场进入的限制基本解除, 即使存在市场垄断也是由于市场充分竞争的结果。食品零售价格上涨会造成个人福利的变化, 尤其对低收入阶层影响较大, 但并不会导致社会整体福利的缺失, 通过市场自身调节能够消除。第二, 外部性可以通过市场自身消除。传统解释认为劣质食品产生负外部性, 优质食品产生正外部性。现阶段政府对优良企业带来的正外部性激励不够, 对劣质企业产生的负外部性惩罚不足由此导致食品问题事件频发。外部性理论忽视了真实世界中生产者与消
7、费者共同消除外部性的行为, 外部性并不会长久存在。外部性不构成对食品价格管制的正当性基础, 价格管制加剧了食品市场的不确定性、增加了管制的风险, 致使中国食品安全面临市场、法律、管制制度的“三重失灵”。第三, 食品行业不属于公共产品部门。所谓公共产品是指无法通过市场供给只能由政府提供的产品或服务。公共产品具有两个属性, 一是属于“非竞争性产品”, 二是存在“搭便车”行为。食品行业明显不属于公共产品行业, 因此公共产品也不构成食品零售价格管制之正当性基础。第四, 信息不对称能否构成食品价格管制的基础?一般认为买卖双方间存在着信息不对称问题, 一般的信息不对称可以通过双方自愿交换得以纠正, 只有严
8、重的信息不对称消弭了市场自我调节能力时政府才介入。食品根据不同属性可以分为搜寻品、经验品、信任品。搜寻品是指消费者在购买前能够了解食品的相关信息。经验品是指消费者经过多次体验之后能够了解食品的相关信息。信任品是指消费者在食用后仍无法了解食品的部分信息。由于食品的信任品属性, 消费者容易产生逆向选择行为, 产生劣币驱逐良币的效果。对于食品而言, 可以将信任品属性转化为搜寻品属性, 消费者通过产品标签、食品商标来考核食品的质量。安德森通过对信任品市场的考察发现市场声誉机制对信任品的考核仍然发挥作用, 关键是建立合理可靠的声誉机制6。声誉机制的不健全会被企业利用, 在满足搜寻品、体验品考核条件下降低
9、食品质量从而诱发食品安全事故。因此, 信息不对称不足以构成价格管制的正当理由。(二) 食品价格管制“形式正当性”之考量食品零售价格管制的正当性要求内含合法性要求, 合法性与正当性的吻合程度是衡量国家法治水平高低的重要指数。从法学角度考虑, 国家对食品零售价格管制必须具有合法的授权。“职权法定原则”作为现代行政法的基本原则, 要求行政机关行使职权必须有法律授权, “法无授权皆禁止”。国务院关于推进价格机制改革的若干意见中明确要求对政府定价项目清单化, 清单之外无定价权。政府职权清单化即是行政职权法定原则的体现。现阶段政府对食品零售价格干预一般由发改委通过制定部门规章或规范性文件发起。如 2008
10、 年 1 月发改委发布的关于对部分重要商品及服务实行临时价格干预措施的实施办法。发改委部门规章能否直接对食品零售价格进行规制?根据立法法的规定, 部门规章只能规定执行法律或国务院行政法规的事项。准此, 发改委不能创制性地规定价格管制, 只能规定执行法律或行政法规关于价格管制的事项。价格法第三十一条、三十二条、三十三条规定了对重要商品和服务进行临时价格干预制度。当重要商品和服务价格显著上涨时, 可以实行提价申报制度;当重要商品和服务价格剧烈波动时, 可以实行临时集中定价限权或价格冻结。根据价格法第三十一条、三十二条, 发改委获得了对食品零售价格进行干预的法律授权, 但出现第三十一条、三十二条规定
11、情形时, 并非一定要采取价格干预措施。食品零售价格上涨的原因没有分析清楚前, 急于进行价格干预不一定能达到干预效果。即是说, 食品零售价格管制措施必须符合比例原则, 价格管制目的与手段之和目的性、价格管制符合最小侵害原则、价格管制符合管制造成之损害与达成目的之利益均衡原则。二、价格管制与食品价格形成机制近年来, 食品价格上涨较快, 而食品价格在整个 CPI 所占的比重达到近三分之一。20012013 年我国食品行业平均通胀率为 1.5%, 是整体平均通货膨胀的 2.4倍。学界普遍认为近年来推动通货膨胀的罪魁祸首是食品价格上涨。赵新东认为食品价格上涨对通胀的贡献率达 46%7。事实上食品价格对
12、CPI 的影响主要还是取决于权重值的设定, 食品价格上涨不会对非食品价格上涨产生二次效应8。对食品价格形成机制, 可以从两个方面分析:一是沿着食品生产成本 食品价格的纵向价格形成机制分析;二是利用供需关系理论分析。从食品供应链角度分析, 食品生产的上游产品价格上涨与人力资本增加推动了食品价格的上涨。作为食品产业链中的上游产品农产品的生产成本不断上涨, 如果由于食品生产供应链前端产品价格上涨导致食品价格上涨, 进而对食品价格进行规制显然对食品生产企业不公平。从供求关系看, 食品价格的上涨有可能源于供给冲击, 也有可能源于需求压力。但赵昕东等学者的研究表明一般的自然灾害造成的短期供给冲击难以对食品
13、价格造成影响9。经济学理论一般认为货币政策只能对核心通货膨胀作出反应, 我国食品价格在核心通货膨胀中所占权重较低, 货币政策不宜作出过度反应。现有学者对食品价格形成机制的分析只考虑了价格的纵向传导, 而没有考虑到货币政策对食品价格的冲击10。近年食品价格上涨的主要原因在于宽松货币政策的实施。食品价格对供给的冲击较非食品价格反应更为灵敏, 短期的上涨对居民福利确实是会造成影响, 国家政策不能放任不管。但食品价格的短期波动通过市场能够自行平复, 不尊重食品价格形成规律对食品价格管制容易干扰市场信号, 误导资源配置。三、市场经济条件下食品零售价格管制的风险管制理论认为经济管制的效果取决于管制措施加重
14、了还是减轻了市场失灵11。风险社会下对食品零售价格均面临一定的风险, 从长远看食品价格管制可能会对市场经济诱发更大风险。(一) 食品价格管制可能导致信息失灵我国现行价格管制政策是以公共利益规制理论为基础进行设计的, 以维护公共利益为目标, 以规制信息完全为前提条件。实践中, 规制主体对食品企业信息掌握并不充分, 强制性的价格管制反而加重了信息的不充分。对食品价格反应最敏感的是食品原材料批发商, 再传导至食品零售商, 而政府管制部门关注的仅仅是末端价格, 不能反应整个市场信息。管制部门与消费者之间、管制部门内部与上下级之间也存在着信息不对称。不同地区消费者对食品价格高低的认同不一样, 我国各地区
15、经济发展不平衡, 对食品需求强度与需求结构差异性较大, 政府所掌握的信息难以分析体现区域性差异的食品价格上涨空间传递机制。同时, 考虑到政府信息费用成本较高, 食品价格管制信息收集涉及物价部门、农业部门等多个相关单位, 政府对食品信息掌握并不充分。实际上, 价格管制部门在制定食品价格管制政策过程中, 难以检测到食品产业所有的相关信息, 包括食品企业的成本构成、成本上涨原因、消费者对食品的需求、食品企业的定价策略与销售策略等都将制约食品价格管制政策效果的实现。在缺乏信息优势的前提下, 依靠强制性价格管制, 实际上是采用“反市场”手段对食品价格进行规制, 存在规制路径上的偏差。(二) 食品价格管制
16、可能导致决策失灵党的十八届三中全会明确提出, 市场在资源配置中起决定性作用。从“基础性作用”到“决定性作用”为未来经济改革明确了方向。食品价格信息较为敏感, 市场自身调节有助于完善食品价格机制, 增强食品企业生产的敏感性。价格管制的效果无法进行客观衡量, 对资源配置也缺乏成本收益分析机制。因此, 政府对资源的配置严格限制在公共物品领域, 对食品零售价格进行管制会扭曲食品生产资源配置。食品价格的传导机制与非食品价格机制相异, 市场交易维度差异较大的情形下, 政府治理手段的适用是存在边界的。决定政府治理方式的边界之关键在于产品专有性程度, 治理方式被泛化使用造成的后果是管制边界模糊, 引起资源误配。(三) 食品价格管制可能造成新的不公平政府规制的目标是制止不充分重视公共利益的私人决策, 实现公共利益的最大化, 达至资源配置的“帕累托最优”12。然而政府规制是有成本的, 规制部门需要支付信息成本、执法成本、决策成本。如斯蒂格勒所言经济管制通常会增进私人福利, 经济管制并
