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1、不动产登记代理行业协会组织建设的探讨 李江春 邵彦文 陈文波 江西省萍乡市不动产登记中心 2015 年不动产登记暂行条例的出台标志着政府相关部门不动产统一登记工作即将完成, 但与之相适应的不动产登记代理行业仍处于整体凌乱状态。例如, 中介公司信誉低、从业人员缺乏相应专业知识素养、行业之间恶性竞争、虚假登记信息泛滥等问题层出不穷。因此, 构建适合我国国情的不动产登记代理行业协会, 是调节不动产登记代理服务领域市场紊乱的需要, 是便民利民的重要举措, 是适应不动产统一登记的重要内容。就当前不动产登记代理行业市场的现状而言, 如何通过行业协会进行改革和发展, 是一个值得深入研究的问题。一、加强不动产
2、登记代理行业协会建设的必要性(一) 国家简政放权大背景下的必然要求不动产统一登记的实施, 扩大了不动产产权登记的范围。在登记过程中, 传统的政府部门在履行行政监管职能过程中出现了监管覆盖面不足、监管缺乏广度和深度等问题, 难以适应划分日渐细微的行业服务内容。而由不动产登记代理机构及人员组成的行业协会相较政府部门则显现出信息来源充分、专业程度高、监管成本低等监管优势, 使我国不动产登记代理行业管理模式正在由政府管理模式向政府监管与行业协会自律协同模式转变。因此, 加强行业协会的建设, 对政府转变行政职能发挥宏观调控具有一定的推动作用。(二) 行业协会规范中介行业市场环境不动产登记代理行业协会是不
3、动产实施统一登记后市场发展的产物, 可以通过参与国家法律政策的制定、建立行业制度、开展从业人员培训等途径规范行业市场环境。在国家制定不动产登记相关法律政策时, 行业协会作为行业权威组织参与其中, 根据不动产登记代理的特点制定出符合行业发展的法律政策;作为法律政策的补充, 行业协会制定行业行为准则、代理服务标准等文件, 规制市场行业提供代理的服务行为, 维护不动产登记代理行业利益。政策规范是基础, 在落实过程中, 不动产登记代理行业协会担负起对行业协会成员的监管职能, 对不动产登记从业人员进行相关法律政策、岗位知识、专业技术的培训是行业协会规范市场环境的重要举措, 这不仅能够规范登记代理人的行为
4、, 而且也有利于提高行业整体素质和市场效益。二、不动产登记代理行业协会建设中存在的问题目前, 我国不动产登记代理行业协会仍处于建立和不断完善的阶段, 为更好地推动不动产登记代理行业市场的发展, 现结合江西省不动产统一登记代理行业的实际情况, 归纳出当前行业协会建设中存在的主要问题。(一) 行业协会相关立法不健全随着 2016 年我国实施不动产统一登记政策以来, 不动产登记代理市场开始进行整合。通过对宪法、行政法律法规、地方性法律规范、行业性法律规范四个层面的分析发现, 不动产登记代理行业协会相关立法具有一定的滞后性, 在一定程度上限制了不动产登记代理行业市场的发展。宪法层面, 我国宪法中对于特
5、定行业协会的合法性并没有明确的规定, 对于由具有共同利益的不动产登记代理机构及代理人组成的不动产登记代理行业协会, 缺乏具体的法律制度将其加以规范落实。行政法律规范层面, 对于行业协会的行为管理, 我国没有出台相应的法律规范, 导致地方政府部门在对行业协会进行改革时会遇到阻碍。地方性法律规范层面, 以江西省为例, 在不动产登记实施统一登记后, 江西省并没有出台整合管理不动产登记代理行业协会的地方性政策, 江西省不动产登记代理人协会与江西省土地估价师协会仍分属两个不同的组织进行管理, 相关职能也未进行重组。行业性法律规范层面, 在不动产实施统一登记前, 房地产中介管理的行业性法律规范主要有房地产
6、经纪管理办法、城市房地产管理法;对土地登记代理的行业性法律规范主要有土地登记办法, 在不动产实施统一登记后, 我国仍沿用之前的相关法律政策, 并未出台新的符合当前国情的行业性法规, 阻碍了不动产实施统一登记服务的市场发展进程。(二) 行业协会管理体制落后目前, 我国不动产登记代理行业协会的管理体制沿用的是国土资源部门和民政部门的双重管理。双重管理体制虽然方便相关行政部门对行业市场的控制与管理, 但在一定程度上限制了不动产登记代理行业的市场发展。江西省不动产登记代理人协会作为政府推动型行业协会, 具有一定的“行政”色彩。同时, 政府部门与不动产登记代理行业协会对执业机构的规范监督职能分工混乱,
7、例如2016 年南昌市房管局等部门发布的关于加强管理房地产中介机构的文件, 限制了当前不动产登记代理人协会对行业协会成员的行为监管职能, 忽略了行业市场的利益表达, 阻碍了政府与市场的协调分工。(三) 行业协会缺乏独立性江西省不动产登记代理人行业协会成立于 2014 年, 虽成立时间相对较早, 但行业协会仍依附于政府相关部门, 未形成独立的运行机制。行业协会的资金来源渠道缺乏, 协会成员缴纳的会费十分有限, 难以满足加强行业协会建设的资金投入, 会员之间的联系和交流较少, 协会的信息交流沟通作用也很难得到发挥。同时, 行业协会中会员的权利和义务未能得到真正的运用, 会员责任意识淡薄, 使行业协
8、会很难发挥对行业协会成员的监管职能。(四) 行业协会自律管理机制不完善行业协会的自律管理机制是行业协会快速发展的基础, 以江西省的情况为例, 不动产登记代理行业的自律管理机制在人员管理、处罚制度及内部组织建设方面都存在一定的问题。首先, 江西省不动产登记代理人行业协会对于执业人员的素质管理缺乏规范, 从业人员资格认证、监管制度尚不完善。在江西省存在许多不动产登记代理从业人员缺乏专业素质、诚信度不高等现象, 影响了整个不动产登记代理中介行业的服务水平和整体形象。不动产登记代理行业市场迫切需要行业协会出台具有效力的执业人员规范制度并监督实施, 以规范不动产登记代理行为。其次, 江西省不动产登记代理
9、人协会对违反规定的不动产经纪机构或个人主要采取通报批评、注销登记注册、取消会员资格等处罚形式, 但这些处罚措施都很难达到根本的惩戒和警示的目的。一些代理中介机构如果被行业协会注销行业协会会员资格, 就会更换公司名称重新申请注册。第三, 行业协会的部门建设不完善, 缺乏对行业协会内部组织及成员进行监管的自律部门。在江西省不动产登记代理人协会中, 存在行业协会机构的部门设置和分工不明确的现象, 协会在官网上对内部机构设施未进行公开, 也未安排特定的人员负责不动产登记代理行业的自律工作。三、加快不动产登记代理行业协会的建设(一) 加强不动产登记代理行业协会外部保障建设1. 政府在推进不动产登记代理行
10、业协会建设的着手点。发挥不动产登记行业协会的积极作用, 其根本的要求是创新不动产登记代理行业的市场发展环境。在发挥政策导向上下功夫, 建立合理的政策监管体系, 为不动产登记代理行业协会的发展提供外部政策保证。(1) 完善不动产登记代理行业管理的相关法律、政策。完善不动产登记代理行业立法, 推动不动产登记代理行业协会建设向有利于政府行使职能的方向转变。在宪法层面, 明确不动产登记代理行业协会的独立合法地位, 划分不动产登记代理行业协会的职能权限;在行政法律规范层面, 国家相关部门应尽快出台关于行业协会的相关管理法规, 明确行业协会的性质、作用、职能、监管范围等内容;在行业性法律规范方面, 省级相
11、关部门应尽快根据不动产登记暂行条例编制规范不动产登记代理行业协会的行业协会法, 从行业协会组织定义、法律职责、组织规范、监管制度、评估制度、政策保证等方面制定规范框架;在地方性政策层面, 地方政府应根据中央下发的相关行业规定因地制宜, 自上而下对不动产登记代理行业的规范进行制度改革和创新, 为不动产登记代理行业发展提供强有力的外部法律保证。(2) 改革不动产登记代理行业协会管理体制。在政府职能由管理型向服务型转变的大背景下, 我国大部分地区不动产登记代理行业协会实行的是业务主管部门与社会团体登记管理机关的双重管理体制, 这种管理体制容易导致政企不分, 使其成为政府部门的附属产物, 难以适应市场
12、发展的经济要求。改革不动产登记代理行业协会的管理制度是行业发展的推动力。为适应当前不动产实施统一登记的特殊转折时期, 我国应自上而下试点开展三重管理体制的建立, 重新设立监管不动产登记代理协会的业务主管部门, 例如福建省建立企业与企业家联合会作为不动产登记代理行业协会的业务主管部门, 负责行业协会与中介机构所涉及的行业行为规范的监督和指导, 使政府职能由管理者向协助者转移过渡, 在宏观上为行业协会营造良好的市场发展环境, 同时行业协会也逐步摆脱在人、财、物方面对政府相关部门的依赖。在不动产实施统一登记的过渡时期, 确立具有公信力的社会团体组织代替政府实施业务管理职能, 是当前行业协会和中介机构
13、的改革与发展工作的“推进器”。2. 中介机构自身在推动行业建设方面的改进方向。(1) 注重从业人员职业化和专业化的发展。不动产登记代理从业人员的职业化与专业化程度影响到代理中介服务行业的整体形象。中介机构作为直接管理从业人员的组织, 首先应从源头上提高执业人员的准入机制, 对执业人员的资质进行严格的把关, 在机构内部进行定期的人员考核, 实行适当的奖惩机制。其次应对机构内部人员进行定期的培训, 使其了解最新的政策法规和市场环境, 规范从业人员的市场行为。最后, 应培育和塑造良好的经营理念, 在思想上加强对从业人员的道德行为教育, 形成优质的企业文化。(2) 提升中介机构的规模和品牌效益。一些有
14、实力的不动产登记中介机构可以根据当地的实际情况, 对小规模的不动产登记代理机构进行收购并重组调整, 取缔地方上“两证”不齐全的黑中介。不动产登记代理中介机构通过收购一些小型中介机构, 可以实行连锁经营, 进行统一的管理, 在群众中树立良好的品牌形象和口碑, 扩大业务范围。这样不仅有利于统一安排人力、物力、财力, 发挥规模效益和品牌效应, 形成竞争力, 更有助于不动产登记中介机构回避风险和分散风险, 提高社会效益。(3) 开拓创新意识, 扩大服务外延。不动产实施统一登记, 使中介机构的业务品种得到了一定的扩大。面对市场的发展, 中介机构应进行专业储备和长远规划, 主动创新服务类型, 拓展登记代理
15、范围, 从主要的土地和房地产代理向林业、农业、海域等不动产登记代理扩张, 满足人们的不同需求, 开拓不动产登记代理行业的市场业务。(二) 加快不动产登记代理行业协会内部建设1. 实施不动产登记代理行业协会职能重组。当前, 我国对土地登记代理实行管理的协会是中国土地估价师与土地登记代理人协会, 对房地产经纪人实行管理的协会是中国房地产估价师与房地产经纪人学会, 他们都对估价和登记代理的职业资格进行集中管理。但事实上, 估价是运用科学的方法对某一特定的对象价值进行估算的活动, 登记代理是为进行不动产交易的委托人提供登记所需要的材料并为委托人完成登记的活动, 它们的工作标准、执业过程、收费情况都完全
16、不同, 是两项不同的工作。为适应涵盖土地、房屋等不动产的统一登记形势, 有必要将目前的中国土地估价师与土地登记代理人协会、中国房地产估价师与房地产经纪人学会这两个行业组织进行职能重组和优化整合。将两个行业组织的登记代理职业管理资格和相关人员相分离, 组建一个新的社会组织进行管理, 即中国不动产登记代理人协会。而土地估价师和房地产估价师, 则可以另整合为中国不动产估价师协会。中国不动产登记代理人协会、中国不动产估价师协会代替中国土地估价师与土地登记代理人协会、中国房地产估价师与房地产经纪人学会, 将评估和登记代理两项内涵、外延完全不同的职业资格分开管理, 更加有利于资源的优化配置, 提高工作效率。2. 加快不动产登记代理行业协会组织建设(1) 完善行业协会的规章制度行业协会应在不断完善的法律和制度的指引下, 以现有的不动产登记代理中介机构登记服务办法 (暂行) 、不动产登记代理专业人员登记服务办法 (暂行) 和房地产经纪执业规则为基础, 针对不动产登记代理机构和代理人分别出台完善的规章制度。同时, 抓紧制定与
