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1、- 1 -关于深圳市领导干部生态环境损害责任追究实施细则的起草说明为加快推进深圳市生态文明城市建设，深化生态环境损害责任追究制度改革，强化党政领导干部生态环境和资源保护职责，落实生态环境保护党政同责、一岗双责，敦促各级领导干部树立正确的发展观、政绩观，根据党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）、 广东省党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则、 中华人民共和国环境保护法、 环境保护违法违纪行为处分暂行规定及有关党内法规和国家法律法规，结合深圳实际，制定深圳市领导干部生态环境损害责任追究实施细则（以下简称细则）。现说明如下：一、背景意义（一）制定细则是深圳贯彻落实生态环境损害责任终身追究制
2、度的迫切需要。十八大以来，习近平总书记针对生态文明建设提出了一系列新思想、新论断、新要求，多次强调要健全生态环境保护责任追究制度，以坚决的态度和果断的措施遏止对生态文明的破坏。十八届三中、四中全会明确提出，要建立生态环境损害责任终身追究制，用严格的法律制度保护生态环境。2015 年 8 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)，2016 年 5 月，省委办公厅、省政府办公厅印发广东省党政领导干部生态环境损害- 2 -责任追究实施细则。目前党政领导干部生态环境损害责任追究制度框架和基本规则已经建成，尚需与深圳生态文明建设和环境保护实践、突出问题、工作重点和
3、群众关注热点等衔接和细化，因此，迫切需要结合深圳实际转化成具体制度规范和操作指引，为我市全面、规范和有效落实提供保障。（二）制定细则是深圳实行生态环境保护党政同责、一岗双责制，加快生态文明建设的内在要求。近年来，我市在推进生态环境保护方面取得明显成效，但随着工业化、城镇化进程加快，产业结构调整任务更加繁重，有效治理难度加大，生态环境保护工作与中央 “三个定位、两个率先 ”的总体要求和群众对于环保的期盼之间仍有差距。近期中央环保督察指出我市在水环境治理、基础设施建设等方面存在不足，同时指出全省普遍存在环境保护责任考核失之以宽，导致部分党政领导干部生态环保意识不到位，工作进展滞后等问题。此外，企业
4、环保主体责任意识、社会责任意识和守法自觉意识欠缺，企业环境管理水平不高，政府、企业共担环保责任、共建生态文明的问责机制还不完善。因此，制定本细则，细化对党政领导干部的生态环境损害追责要求，一是有利于发挥对关键少数的规范指引作用，结合深圳实际，突出问题导向，让保护生态环境成为刚性约束，以严厉问责倒逼党政、国有企业领导干部发展观念转变，落实环境保护主体责任，二是有利于发挥普遍教育宣传作用，通过细则制定和实施，在政府、企业、社会树立绿色政绩、环保社会责任、环保问责等清晰舆论宣传导向，切实把绿色发展理念、环保意识、- 3 -行动、责任融入地方政府治理工作体系中，推进我市生态文明建设。二、编制过程（一）
5、资料收集和调研。自 2017 年 3 月始，市委组织部联合市人居环境委成立专题调研小组，依据党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)和广东省党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则，紧密结合中国共产党问责条例等党内法规以及生态文明体制改革总体方案、 关于加快推进生态文明建设的意见、 生态文明建设目标评价考核办法等生态文明体制改革文件，确定了我市细则编制大纲。同时，以我市生态环境和资源保护的重点工作及发展需要为立足点，参考吸收其他省市已出台的政策文件，对比分析和梳理宁夏、山东、四川、浙江、海南、吉林等十多个省（自治区），成都、盐城、咸宁等多个城市发布的党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则
6、有关内容，对党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)和广东省党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则规定的追责情形、追责程序和追责方式等内容进行了细化和补充。（二）征求意见。市委组织部联合市人居环境委在广泛收集资料、调研、充分论证的基础上联合起草初稿，经过在部门内部征求意见、征求全市 39 家相关单位意见，共收到反馈意见 18条，经逐一梳理，并与相关单位就意见采纳情况进行沟通，对反馈意见共采纳 9 条，部分采纳 2 条，未采纳 7 条，形成深圳市领导干部生态环境损害责任追究实施细则（送审稿）。- 4 -三、主要内容（一）总体框架。 细则既秉承中央和省委省政府的文件精神，又具备深圳特色，结合
7、我市生态环境和资源保护的重点工作及发展实际，尤其考虑到推进生态文明、提升环境质量、落实中央环保督察整改要求等党委、政府重点工作，进行了有针对性的细化补充，便于实践理解、掌握和操作。细则明确了责任概念、适用对象、工作职责及追责情形，分为总则、追责情形、追责方式、追责程序和附则共五章二十八条。（二）责任追究对象。中央和省相关规定确定的生态环境损害责任追究对象为党政领导干部，即各级党委和政府领导成员以及党委政府有关工作部门的领导人员。考虑到我市相当数量的国有企业也承担了环境公共服务职能，部分国有企业的生产经营活动对生态环境造成重大影响，具有与环境保护密切相关的社会责任，且深圳近年来已将若干大型国有企
8、业纳入自然资源资产离任审计、污染减排和环保考核的范围。因此，本细则新增了我市干部管理权限内的企业领导成员作为追责的对象，扩大了追责对象范围，文件名称相应改为深圳市领导干部生态环境损害责任追究实施细则。对我市国有企业领导人员责任追究适用情形包括违背重大环保政策和部署进行决策，企业出现具有全局性、机制性的重大环保违法行为，以及发生环境污染事故或引发群体性环境事件等，共 9 类情形。将上述主体纳入细则追责范围，主要原因有：一是现行法律法规虽对企业环保违法有法律责任规定，但对于- 5 -干部管理权限内的企业领导成员的追责规定不够清晰和明确，不利于建立企业环保主体责任制，此规定可以弥补制度空白和问责真空
9、。二是与自然资源资产离任审计、生态文明建设考核以及污染减排考核制度衔接。我市开展多年的自然资源资产离任审计、生态文明建设考核以及污染减排考核，已经将承担重大生态环境保护和资源管理责任的若干大型国有企业纳入审计、考核对象，在此实践基础上，将其纳入新增追责对象，具有可行性，也将有力促进其承担环保和自然资源管理的社会责任。（三）责任追究适用情形。 细则第二章针对不同的领导责任主体，明确了 60 种追责情形，在党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)和广东省党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则的基础上进一步细化追责情形；同时增加了对市属、区属国有企业领导人员追责情形，主要体现在以下几个方面：1
10、.细化党政领导干部责任主体的追责情形。 细则依据党委和政府及其相关部门在决策、执行、监管中的责任，结合深圳实际，细化和突出需要追责的主要问题。 细则根据我市实际情况，强调对水污染治理、海洋生态环境的保护，将城市绿地、风景名胜区、森林公园、湿地、海岸带、生物多样性等资源环境问题纳入具体考量范围，紧扣对我市经济特区建设负面影响大、社会反映强烈的党政领导干部履职行为来设定追责情形，从而明晰领导干部在生态环境保护领域的责任红线。2.新增对市属、区属国有企业领导人员追责适用情形 9 类，- 6 -包括：（1）在工作中不负责任、不建立环境保护责任制度，或疏于管理，不传达贯彻、不检查督促落实党和国家关于环保
11、的方针政策以及决策部署，或者违背上述方针和部署作出错误决策，造成较大损失的；（2）建设项目未依法进行环境影响评价，被责令停止建设，拒不执行的；(3)企业违反法律规定，未取得排污许可证排放污染物，被停止排污，拒不执行的；（4）企业通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物，受到二次及以上处罚的；（5）企业被依法责令停业、关闭后，仍继续生产的或被吊销排污许可证后，仍然继续排放污染物的；（6）企业违反环境保护法律、法规，造成环境污染事故，或者引发群体性事件，情节较重的；（7）企业不按照国家有关规定制定突发事件应急预案，或者在突发事件发生
12、时，不及时采取有效控制措施导致严重后果的；（8）企业有组织性的阻止、妨碍环境执法人员依法执行公务的；（9）其他应当追究责任的情形。3.将“行为 追责” 与“后果追责”相结合。生 态环境损害一旦发生，往往还会造成严重的生态和经济、社会危害，甚至政治影响。因此，避免生态环境损害行为发生，就必须防患于未然。因此，细则确定的责任追究情形，既包括发生环境污染和生态破坏的“ 后果追责” ，也包括 违背中央有关政策、法律法 规的“行为追责” 。（四）责任追究程序。为有效解决责任追究启动难、实施难的问题， 细则第四章在党政领导干部生态环境损害责任追- 7 -究办法(试行) 和广东省党政领导干部生态环境损害责任
13、追究实施细则相关内容的基础上进一步细化了追责的操作程序规定。1.明确了各主管部门生态环境损害问题的调查职责。依照现有法律法规和部门之责任分工，分领域、分行业，突出专业特色，将各领域的环境污染与生态破坏问题的调查责任落到各部门。2.细化了责任追究的启动和实施程序。 细则把 7 类线索来源作为应当启动责任追究程序的情形，对调查程序的启动具有明确的指引性。在案卷移送部分，完善案卷移送材料要求，内容上增加了“ 处理建议书 ”的部分，形式上要求移送案卷材料 应当为原件，移送前应当将案卷材料备案。3.细化从重、从轻处理情形。依据有关党政领导成员的职位特征、履职特点，增加了 5 款“从重追责 ”的情形，补充
14、了 2 款“从轻追责”的情形。4.建立对问责工作的监督机制。明确规定生态环境和资源保护监管部门与司法机关建立联动执法、信息分享以及生态环境损害行为督查机制，加强行政督察、执法检查，通过畅通公众监督举报渠道、建设环境损害曝光平台、推进环境公益诉讼等，强化对领导干部生态环境损害行为的监督。（五）其他新增内容。一是在追责原则方面，强调严格追责的同时，应依法保护领导干部履行环境保护职责的积极性， 细则将“ 适用于三个区分开来、容错范围 的情形” 纳入到责任减免的考量范围。二是在适用范围方面，增加了我市主要园区参照适- 8 -用本实施细则的内容，同时也将各级人民法院、人民检察院党政领导成员纳入本实施细则
15、参照适用的范围。 四、主要依据（一）法律法规1.中华人民共和国环境保护法2.广东省环境保护条例3.深圳经济特区环境保护条例（二）党内法规1.中国共产党问责条例2.中国共产党纪律处分条例3.广东省党的问责工作实施办法（三）部门规章1.环境保护违法违纪行为处分暂行规定（四）重要文件1.党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)2.广东省党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则3.生态文明体制改革总体方案4.关于加快推进生态文明建设的意见5.生态文明建设目标评价考核办法6.中共广东省委、广东省人民政府关于加快推进我省生态文明建设的实施意见7.中共深圳市委、深圳市人民政府关于推进生态文明、建设美丽深圳的决定- 9 -8. 中共深圳市委、深圳市人民政府办公厅关于印发的通知。98. 中共深圳市委、深圳市人民政府办公厅关于印发的通知中共深圳市委、深圳市人民政府办公厅关于印发及九个整改 专项方案的通知。
