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1、事业单位管理制度2007 年 10 月 15 日中国共产党第十七次全国代表大会在北京胜利召开。胡锦涛同志在会上作的十七大报告高举中国特色的社会主义伟大旗帜，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，在认真总结改革开放近 30 年来的伟大成就和党的十六大以来的工作实绩，系统阐述了科学发展观的基本内容，指出了全面建设小康社会奋斗目标的新要求。十七大报告明确提出要坚定不移地发展社会主义民主政治，加快推进以改善民生为重点的社会建设，并重点指出要完善事业单位的民主管理制度，促进事业单位基本养老保险制度改革，加快推进事业单位分类改革的目标要求。事业单位是新中国成立后，在特定历史条件下建立的、新型的、承
2、担特定公共服务的机构，是我国计划经济体制下形成的在非政治、非经济、关系到人民大众基本利益的社会公共事务领域提供公共服务和进行管理的实际承担者。传统的事业单位总体上是具有准政府性的组织，政府正是通过事业单位管理体制实施对社会公共事务的行政化管理。随着我国体制改革的深入和经济社会的发展，我国事业单位正朝着公共事业组织的方向发展。事业单位管理体制是我国在计划经济体制下形成的，具有非经济性和行政化等特性。由于多种原因，目前仍然是公共事业领域中公共服务和管理的最主要的承担者。随着经济社会的发展，必须以事业单位社会化以及运行法制化和民主化为目标，以政事分开为原则，根据事业单位的不同的特点进行分类改革。第一
3、章 事业单位概述学习目的和要求：事业单位是我国各类人才的主要集中地。本章主要介绍了事业和事业单位的内涵及其特点，事业单位的分类，以及事业单位管理体制的形成和我国事业单位的发展趋势。通过学习，应该着重掌握事业和事业单位的概念和特点，了解事业单位的分类和我国事业单位管理体制的改革历程，理解我国事业单位的改革和发展方向，从而树立起正确的服务观，为我国社会主义现代化建设作贡献。第一节 事业单位的内涵一、事业及事业单位的概念现代汉语词典把“事业”理解为两层含义：一是指人所从事的，具有一定目标、规模和系统而且对社会发展有影响的经常活动，如革命事业、科学文化事业；二是特指没有生产收入，由国家经费开支，不进行
4、经济核算的事业(区别于企业)，如事业费、事业单位。事实上，对事业单位中“事业”内涵的理解要远比上述定义复杂得多，上述定义只是揭示了“事业”的表面特征。在现实中，对“事业”一词概念的把握常常与对事业单位的理解联系在一起，而且在经济社会发展的不同时期有着不同的内涵。“事业单位”是我国计划经济体制下特有的概念。1955 年，第一届全国人大第二次会议关于 1954 年国家决算和 1955 年国家预算的报告中首次使用了“事业单位”这一名词。我国于 1956 年 6 月 15 日的第一届全国人民代表大会第三次会议上采用了“国营企业和事业收入”这样的表述方式，把“事业”与“企业”作为同等的社会组织结构并列。
5、从此，“事业”在我国原来的计划经济体制下具有新的含义，特指没有生产收人，由国家经费开支的事业。1963 年7 月，国务院关于编制管理的暂行规定中规定“凡是为国家创造或者改善生产条件，促进社会福利，满足人民文化、教育、卫生等需要，其经费由国家事业费内开支的单位均为事业编制”。这个定义以经费来源为界定标准，强调了“事业单位”的范围。伴随着我国经济体制改革的深入，事业单位也面临管理体制的变革。仅以经费来源来规定事业单位的范围，不利于推动事业单位管理体制的改革。因此，1984 年全国编制工作会议关于国务院各部门直属事业单位编制管理试行办法(讨论稿) 中规定： “凡是为国家创造或者改善生产条件，从事为国
6、民经济、人民文化生活、增进社会福利等项服务活动，不是以为国家积累资金为直接目的的单位，可定为事业单位，使用事业编制”。20 世纪 80 年代末，我国在改革进程中对事业单位的经费、编制、劳动计划等进一步放开，并开始注重事业单位在社会生活中的独立地位。国家统计局、人事部、劳动部、国家计委于 1990 年联合发布的关于在劳动计划和统计中划分企业、事业、机关单位暂行规定更加明确了事业单位的社会角色和地位。该规定明确指出：“企业、事业、机关的划分应以独立核算单位作为划分的基本依据”，进而把我国事业单位界定为“从事为生产和生活服务以及为提高人民科学、文化水平和素质服务的独立核算单位”。该定义从事业单位的活
7、动属性、服务的目的以及事业单位的社会角色对其加以阐释。随着社会主义市场经济体制的逐步建立，特别是社会结构的变化和各项公益事业的不断发展，现实中从事公益服务的机构也在变化和发展，为规范事业单位的概念，加强政府对事业单位的管理和监督，1998 年国务院发布事业单位登记管理暂行条例，首次对我国事业单位进行了规范性定义，即“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”2004 年 6 月 27 日国务院关于修改(事业单位登记管理暂行条例)的决定再次重申了这个概念。从此，我国事业单位的概念和定义得以法制化，事业产品提供组织的内部运
8、行机构和政府对事业单位的宏观管理体制也不断走向规范化。二、事业单位的性质和特点从上述对“事业单位”的阐述中可以看出，对事业单位的界定没有沿用过去仅以经费、编制等界定方式，而是适应事业单位在改革中逐步进入市场的情况，把握事业单位的发展方向，从事业单位的设立宗旨、举办主体、活动性质等几个方面对社会主义市场经济条件下事业单位的内涵做出的新的界定。上述概念表明事业单位是指不以营利为目的，主要从事教育、科技、文化、卫生、体育等行业，以一定的方式向社会公众提供一定形式的物质产品和精神产品以改善社会公众的生活，经费主要由国家财政拨给，受国家机关尤其是政府部门领导的社会组织，从而对事业单位的性质作了规定。第一
9、，从设立宗旨来看，新的定义中明确指出，事业单位是“为了社会公益目的”，具有公益性。以社会公益为目的，是指追求多数人的利益，而非局部的、某一部门或团体的利益。这样来规定事业单位的设立宗旨，不仅表明了举办事业单位的目的，而且也将事业单位与其他社会组织区别开来。换言之，一切公共事业组织，如学校、医院、福利院等都是为广大人民群众提供社会服务的机构，因此，必须把社会效益放在第一位，不能混同于以营利为目的的企业。因此，从事业单位设立的宗旨看，我国事业单位具有非经济性的特点。事业单位的活动被看成是社会活动而非经济活动。事业单位是从事有关社会公众的福利和公共利益活动的、非营利性社会组织，基本上属于非物质产品生
10、产的部门，它所追求的效益主要是社会效益，而不是经济效益。如中华人民共和国教育法明确规定，“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定规定，“我国卫生事业是政府实行一定福利政策的社会公益事业”，“公共卫生机构是非营利性公益事业单位”等等。我国事业单位所创造的价值大多不直接表现为物质形态和货币形态，它们都是可以多次消费甚至永久性消费的，其间接转化的物质产品和货币形态难以在短期内用货币估量。诚然，事业单位不以营利为目的，并不排除其从事经营活动，只是其获得的盈利不得在所有者和经营者之间分配，只能用于该项公益事业的发展。如事业单位登记管理暂行条例明确
11、规定，事业单位可以举办营利性经营组织。企业法人登记管理条例及其实施细则也规定，实行企业化管理的事业单位具备企业法人登记条件的，可申请领取企业法人营业执照，从事经营活动；国家财政补助的事业单位可领取营业执照直接从事经营活动或设立不具备法人条件的企业从事经营活动。如中华人民共和国审计条例规定，“社会审计组织是依法独立承担审计查证和咨询服务的事业单位，经批准成立的社会审计组织，应当依照国家规定向当地工商行政管理机关办理登记，领取营业执照后，始得开业。”第二，从事业单位的举办主体和经费来源来看，新的定义中将事业单位的举办主体限定在“由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的”，使事业单位具有行政性和
12、公有性。这个定义表明我国事业单位的举办主体是国家机关，事业单位的经费来源是国家财政供给。这一事实使我国整个事业单位系统具有较明显的行政性特点。即政府的事业管理部门在其所管辖的领域内处于绝对主导地位，事业单位成为政府部门的附属，形成了事业单位与行政管理部门的一体化。改革开放以前，我国的事业单位基本上由各级党政机关和国有企业举办和所有，少数属于集体组织举办和所有，几乎没有民营和个体。事业单位的经费主要来自国家财政，事业单位实际上是作为国家机关的支撑和延伸，成为我国公共部门的重要组成部分。改革开放以后，随着多种所有制形式的共同发展，也出现了一些民营和个体的从事公益服务的单位，但职工人数比例较小。19
13、98 年国务院发布的事业单位登记管理暂行条例和民办非企业单位登记管理暂行条例从所有制上将我国原有的事业单位一分为二，事业单位成为国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织；民办非企业单位是企事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。因此，凡利用国有资产(不仅包括现金、存款和存货等流动资产，房屋、设备等固定资产，还包括专利权、商标权、著作权、土地使用权、非专利技术、商誉等无形资产)举办的公益服务组织都是事业单位，公有性成为事业单位的基本属性。第三，从事业单位的活动属
14、性上看，事业单位是“社会服务组织”，具有社会服务的属性和实体性。事业单位是专门从事为国家经济建设和社会发展提供公共服务的社会组织，其目的在于发挥支持、保障和促进作用，满足公民日益增长的物质和文化生活需要。它们或者为国家经济建设培养和输送不同层次的人才，或者为公民提供基本的健康服务，或者致力于保障和促进社会福利，或者致力于文化艺术建设，为人民群众提供精神方面的服务和保障等等。事业单位对外一般都不履行社会管理职能，没有任何强制手段，不同的事业单位之间也不存在领导或指导关系。而且，事业单位的公益服务内容和形式是由服务对象的不同需求决定的，只有满足对象的特定需要，事业单位的服务才是有效的。我国事业单位
15、与机关和企业一样，都是实体化和职业化的社会组织。实体性是事业单位与社会团体得以区别的基本特征，因为社会团体是由个人会员或单位会员组成的松散型的社会组织，组织成员大多数是非职业性的，其专职人员占社会成员总数的比例极小；而事业单位的所有成员都是以本单位的工作为职业工作，与单位形成相对固定的人事雇佣关系，获得基本的工资收入。三、事业单位的类别事业单位的主要职能是为生产服务，为改善人民文化生活服务，为增进社会福利服务。作为社会服务组织，它不同于国家机关，也不同于政党和企业，它是通过提供精神产品和服务，满足人们发展和享受的需要。因此，事业单位的服务对象是整个社会的各个领域与方面，这一点决定了事业单位的分
16、布领域也十分的广泛。通常所说的教育、科技、文化、卫生等只是事业单位的几个主要领域。根据事业单位面向的行业领域的差异，我国现行的事业单位分为 10 多个大类，100 多个小类。这是一种传统的事业单位分类，也是最基本的分类。这种分类在事业单位的干部人事管理、机构编制统计、规模控制、结构平衡以及制定机构编制标准等多项政府管理活动中被普遍应用。按照国民经济行业分类的标准，事业单位大致可以分为三类：一是按行业分类别，大致分为教育、科研、勘察设计、勘探、文化、卫生、体育、新闻出版、农林牧水、交通、气象、地震、海洋、环保、测绘、信息咨询、标准计量、知识产权、进出口商检、城市公用、物资仓储、社会福利、经济监督、机关后勤及其他 25 个行业类别。二是按资金的来源进行分类，可分为全额拨款事业单位(没有稳定的经常性收入或收入较少，各项支出全部或主要靠国家预算拨款的单位)、差额拨款事业单位(有一定数量稳定的经常性收入，但还不足以抵补本单位的经常性支出，支大于收的差额需国家预算拨款补助的单位)和自收自支事业单位
