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1、浅谈新疆农村社会养老保险的现状及改革方向曾晓凤 顾勋（新疆农业大学科学技术学院，新疆 乌鲁木齐 830052）摘 要 新疆农村社会养老保险不仅关系到新疆农民的养老问题,而且关系到新疆农村地区的长期稳定和社会发展,新疆农村养老保险势在必行。农民养老意识的弱化、制度设计本身的缺陷和资金筹集困难等因素,始终影响着新疆农村养老保险的普及。提高参保意识、增加农民收入、完善配套措施、拓宽资金筹集渠道和加快地方性立法,是建立新疆农村养老保险的基本途径。关键词新疆、农村社会养老保险1. 我国农村社会养老保险制度的发展及现状 农村社会保障是我国社会保障体系的重要组成部分之一，它关系到占我国总人口约 70的农村居
2、民目前和将来的生活质量，而农村养老保险则是其中的关键内容之一。20 世纪 80 年代以前农村养老保障都是以家庭养老为主，以集体保障为辅的。大多数农民并无国家和集体的养老保障。直到 1978 年农村经济体制改革，原有的养老保障制度失去了经济基础而难以维继，农村社会养老保险制度的建立才被提到日程上来。1980 年到 1990 年，民政部门在农村进行了社会养老保险试点工作。1991 年，国务院下发了关于企业职工养老保险制度改革的决定，规定了农村(含乡镇企业)的养老保险制度改革由民政部负责。民政部根据此规定，在总结试点经验的基础上于 1991 年制定了县级农村社会养老保险基本方案(试行)，1992 年
3、，民政部正式下达了县级农村社会养老保险基本方案(试行)成为我国农村社会养老保险工作的指导方针。此后在全国大部分县乡建立了统筹基金和个人养老金账户，但由于受多种因素的影响，全国大部分地区农村养老保险工作出现参保人数下降、基金运行难度加大等困难，一些地区甚至陷入停顿状态。我国的农村社会保障制度与城市社会保障制度相比，改革的进程明显滞后，特别是农村社会养老保险制度的改革更是农村社会保障制度改革的薄弱环节。就各地改革试点情况看，我国农村社会养老保险制度的改革和建设还处于起步阶段。随着我国人口老龄化社会的到来，养老问题更加突出地摆在面前。中国农村的广大地区社会养老保险制度的缺乏和不完善，是严重制约农村社
4、会、经济发展乃至整个社会发展的一个重大问题。因此，在广大农村地区建立起完善配套的社会养老保险制度，已成为各级政府的一个重大社会现实问题和事关全局、迫在眉睫的战略任务。养老问题涉及基本物质生活方面的需求及在基本需求满足情况下的更高的物质和精神方面的需求。结合我国目前的实际情况，解决第一个层次的基本需求是首要任务，基本需求包括经济供养和生活照料两个方面，其中经济供养可来自于个人、子女和其他亲属以及社会。目前我国农村实施的社会养老保险主要有五保供养、优抚对象中部分老年人的优待抚恤、农民退休养老以及由政府举办的农村社会养老保险几种方式。其中，五保供养是指由乡、村基层组织对农村中的“三无”老人实行“五保
5、”。具体形式主要有两种：一是集中在敬老院供养，由其所在的村组根据规定交给敬老院一定的粮油和现金、乡镇企业收入、乡村提留和地方财政划拨一部分经费给予补贴；二是分散供养，即由村级组织负责由邻里照顾，有些地方实行承包供养，乡村给承包户一定的承包费，有的地方则是通过给承包人多分责任田的办法，帮助老人获取基本生活资料的保障。优抚对象中部分老年人的优待抚恤，是指国家对为革命事业或国家安全做出贡献的军人及其家属实施的特殊社会保障。从保险对象上来看，上述两种社会养老方式具有很大特殊性，农民退休养老制度保障对象目前也只局限于少数经济发达地区的部分农民，尚未形成一定的规模。本文所提及的农村社会养老保险是指我国农村
6、居民在政府的组织引导下，由个人、集体、国家共同出资，进行经济储蓄积累，在个人丧失劳动能力时从国家和社会取得帮助，领取养老金，以保障其衣、食、住等基本生活需要的一种社会保险制度。它同我国城镇国有大中型企业、集体企业及机关、事业单位的社会养老保险制度一样，都是社会保障制度的组成部分。随着全面建设小康社会的不断深入，构建“和谐社会”、建设新农村的不断推进，农村社会养老保险问题越来越受到政府和社会的广泛关注。长期处于社会保障制度边缘的农村社会养老保险制度，日益凸现出其有待进步完善的一面。如何建立和健全一个科学、合理的符合农村实际情况的农村社会养老保险制度已经成为我国政府需要面临的一个问题。2. 新疆农
7、村社会养老保险的现状及对策农村社会养老保险是国家以立法的形式,规定由国家、各类农村集体组织和农民个人按一定比例承担养老保险费缴纳义务,为解决农民劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的年龄界限,或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度。建设便捷、高效的农村养老保险制度是发展新疆的必然要求,关系到计划生育工作的顺利进行和农村地区的长治久安。目前,新疆农村合作医疗体系已初步建立,农村低保工作正在稳步开展,农业保险已经提上议事日程。随着农村人口老龄化的加快以及年轻人传统养老观念的转变和家庭养老功能的弱化,新疆农村社会养老保障体系内在的矛盾显得更加突出。因此,建立和完善适合新疆
8、区情的农村养老保险制度日益成为摆在我们面前的一个重要议题。2.1 新疆农村养老保险的历史回顾与现状新疆农村社会养老保险可追溯至新中国成立初期。改革开放以前,新疆农村实行政社合一体制,社员的基本生活保障主要依靠生产队,而家庭只是这种生活保障的直接体现者。1970 年代末至 1980 年代初,新疆农村逐步推行家庭联产承包责任制,生产队不复存在,原集体保障功能失去了存在的基础,农民基本生活保障的全部重担暂时回落到家庭。1980 年代初,乌鲁木齐和昌吉回族自治州的少数富裕村借鉴内地的做法,开始探索仿城市的社区型农村养老保险办法,但这在全疆只是凤毛麟角。真正现代意义上的新疆农村养老保险工作始于 1991
9、 年。1991 年初,乌鲁木齐、米泉、博乐被列为全国农民养老保险试点县市,并在新疆民政厅设立农村社会养老保险管理办公室,制定出新疆建立和实施农村社会养老保险制度基本方案(以下简称基本方案)等一系列地方性法规,为农村养老保险事业的发展打下了基础。农村养老保险工作启动后得到了绝大多数农牧民的欢迎并迅速在全疆各地普及,到 1997 年底,全疆 13 个地州、49 个县市的13. 44 万农民自愿参加了农民养老保险,收缴农村养老保险基金 6 548. 95 万元,截至 2003 年 5 月底,已为到期的 1 857 名投保人员领发放养老金 25. 7 万元,为去世的 396 名投保人员发放本息 27.
10、 8 万元。新疆农村养老保险事业发展比较迅速,尤其是以养老金为贷款抵押的呼图壁模式等一些先进经验还曾在全国大力推广,但由于种种原因,自 1998 年 4 月起,新疆农村社会养老保险工作出现停滞,部分参保农民办理了退保手续,农保干部减少近 40%。目前新疆农村养老保险事业正处于以家庭养老和自我养老为主、商业保险为辅的低迷时期。2.2 新疆农村养老保险工作存在的问题2.2.1 领导干部和农民群众对于农村社会养老险缺乏理解农村社会养老保险工作是一个长期而复杂的工作。一方面,某些干部对这项工作的意义和作用认识不足,他们认为目前城市养老保险工作还不太完善,农村低保、合作医疗制度正处于摸索阶段,在这种情况
11、下建立农村社会养老保险比较仓促,对农村社会养老保险持悲观和观望的态度。另一方面,由于新疆农村人口收入水平低,教育程度不高，封建思想比较严重,“养儿防老”的观念在农民的头脑中仍然根深蒂固。有些农民将农村养老保险费的收缴与乱收费混为一谈,对农村社会养老保险持否定态度。有些年轻人认为让父母参加农村养老保险会被人指责不孝和无能,从而反对父母参加养老保险;而有些老人则认为参加农村养老保险相当于对子女不信任,丢子女的脸,因此不敢参加农村养老保险。另外,少数民族普遍存在“四怕”思想,即怕政策变、怕不兑现、怕钱贬值、怕干部换,尤其害怕国家政策的大起大落,所以对于养老保险抱有不信任的态度,投保积极性不高。2.2
12、.2 我区农村社会养老保险制度存在若干问题1991 年颁布的基本方案规定:农村社会养老保险在资金筹集上坚持以“个人缴纳为主,集体补助为辅,国家给予政策扶持”的原则。但是,新疆是经济欠发达地区,集体经济薄弱,乡镇企业不发达,农村城镇化水平低,农民收入不高,与内地发达地区之间有一定的差距。新疆绝大部分乡村集体经济状况不佳,南疆地区大部分农村集体无力或不愿对农村社会养老保险给予补助。在这种资金筹集方式下,农村社会养老保险已变形为一种强制性储蓄或鼓励性储蓄。如果要使这项工作开展下去,常常需要采取强制性的行政命令,这又违背了农村社会养老保险的自愿性原则。因此农村社会养老保险在制度设计时就使其执行陷入了两
13、难的境地。2.2.3 基金筹资难,保障水平低基本方案规定,农民交纳保险费时,可以根据自己的实际情况分 2 元、4 元、6 元、8 元20 元等 10 个档次缴费。若按每月 220 元标准计算, 60岁时每月能领取的养老金为 770 元左右,若考虑到通货膨胀、物价指数上涨等经济因素,最终拿到手的养老金很难起到养老的作用。新疆农村经济发展水平低,农村收入水平不高,农民对农村社会养老保险制度缺乏信心,大多数地区农民投保时都选择了保费最低的每月 2 元的投保档次,这样 60 岁以后他只能每月享受7 元的养老待遇。这种社会养老保险对农民来说仅仅具有象征性意义,远远不能保证其基本生活需要。如果新疆农民想得
14、到较高的养老保险，每年必须缴费480600 元左右。2007 年南疆喀什地区农民平均收入为 1 872. 5 元、和田为 1 417. 29 元4(P324),若按每年 600 元来计算,仅养老保险就占其总收入的一半左右,在目前的情况下按这种标准缴费是不可能的。此外，新疆南北疆两大经济区域之间的差别较大,新疆绝大多数农村贫困人口主要分布在南疆三地州(喀什、和田、克州),大部分贫困人口温饱问题未得到解决,南北疆差距很难在短时间内消除,在南疆农村地区进行养老保险筹资有很大的难度。2.2.4 养老保险基金保值增值困难,基金管理体制不完善新疆地理位置比较偏僻,交通运输不便,缺乏合适的投资渠道和投资人才
15、,新疆有关部门一般都采取把养老金存入银行或购买国债的方式以保值增值。但是近几年来受到通货膨胀等因素的影响,农村养老保险基金要保值已经相当困难,更不用说增值,这导致政府的包袱加重,出现参保的人越多、国家赔得越多的局面。新疆农村社会养老保险基金的收集、保管、运营和发放,以前由民政部门一家负责,缺乏有效的监督和制约,同时还导致地方民政部门直接受制于当地政府。当政府出现资金周转困难或有什么建设项目缺少资金时,会要求动用农村社会养老保险基金,因此各地挤占、挪用和非法占用基金的情况时有发生,基金的安全得不到保障,给今后的发放工作留下了极大的隐患。此外, 基本方案还规定,农民养老保险管理机构的经费可以按所收
16、基金的 3%来支付,但是由于养老金数量有限、当地政府资助不足等原因,所收管理费很难维持农村养老管理人员的日常业务需要,再加上会议费、宣传费、资料费缺口很大,很难有效开展工作7,由于工资低、待遇差,许多农村养老管理人员离开了工作岗位,造成农村养老基金管理队伍紧张和服务水平下降,这对虚弱的农村养老保险基金管理工作无疑是雪上加霜。2.3 对做好新疆农村养老保险工作的几点设想2.3.1 大力宣传农村养老保险工作的必要性和可行性,逐步提高干部和农民的参保意识农村养老保险作为一个新事物,在发展过程中自然会遇到一些挫折和问题。鉴于此种情况,我们一定要认识到这项工作的必要性和可行性,对少数民族干部和少数民族群众开展一系列不同层次的培训和讲座,逐步改变他们的思想观念和养老意识,在全社会营造一个人人参保、人人支持养老保险、人人宣传养老保险的良好氛围。还应利用广播电视、互联网等受众面广的媒体大力宣传现代生育文化和养老文化,使现代养老文化居于主导地位,使传统养老文化与社会主义社会相适应。2.3.2
