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1、论人性化城管行政执法的尺度及实施论人性化行政执法的尺度及实施随着社会的进步，人们对文明执法越来越重视，要求也越来越高。 “人性化执法”作为一种新的执法理念，不仅反映了执法人员和当事人之间的良性互动，也鞭策着执法部门以时间行动对“人性化执法”予以诠释。但这毕竟只是一个实践过程，缺乏具体的操作规范，人为控制因素很大，执法人员容易因自由裁量权过大而难以准确把握执法的尺度。因此，辨证地理解“人性化执法”成为当务之急。本文中，笔者将从“人性化执法”的尺度和实施两个方面，并结合在城市*管理过程中实际工作情况，做一些探讨。一、 “人性化执法”的含义所谓“人性化执法” ，是指执法人员在执法过程中严格按照法律法
2、规有关规定，在充分尊重当事人合法权益的前提下，依据正当有序的程序进行理性化、非歧视性的执法活动。它集中表现为执法过程中的人文关怀，表现出理解、尊重、关爱和帮助，其实质为以人为本，促进公民法律意识的增强，提高执法质量和效果。这是执法的深化和完善，是执法技巧、管理模式、服务方式等发生变化的外在体现。具体地讲， “人性化执法”包括了两层的含义：一是“人性化” ，二是“执法” 。从表面看，他们相辅相成，将法律的教育功能与惩罚功能结合起来，最大限度地追求执法公正与执法效果的统一。但就深层次讲，其中也存有主次关系，即以“执法”为主， “人性化”为辅。二、 “人性化执法”在城市管理行政执法工作中的现状自城市
3、管理监察执法队伍成立以来，执法人员为城市的靓、丽、美、和谐、文明做出了不懈努力，收到了很多效果。但是，队伍成立初期，执法人员更多地注重执法对人性的矫正和鞭挞，忽视对人性的肯定和张扬，无意间将“执法为民”变成了“执法对民” ，否定了行政相对人的参与权和主人翁地位，片面地认为行政执法主要是行政处罚和行政强制，因而在执法过程中常常将“硬、冷、暴”的形象展示于市民。直到上个世纪末， “人性化执法”的概念才在行政执法工作中开始提出，在近几年大力提倡和采用，其目的是尽快消除执法工作中的非人性化行为，将执法为民进一步深化。它要求我们定期开展思想作风整顿工作，教育引导执法人员提高认识、更新观念、强化服务，文明
4、执法，把行政执法工作做得深入细致、扎实有效，基本实现执法由主观随意向规范执法、依法行政转变，由简单堵截向疏堵结合、以疏为主转变，由执法扰民向服务优先、执法为民转变， “润物细无声”地化解执法矛盾冲突，逐步改变“生硬冷酷”的老式执法方式，尊重公民的人格，维护公民的正当权益，帮助他们解决生活中的具体困难，切实体现“人文关爱” 。然而，在实际执法过程中，由于执法人员对“人性化执法”尺度难以准确把握，难免造成给予相对人权利过大，或者干脆不予管理或疏于管理的尴尬局面；片面强调人性化，导致执法不严、管理不力、迁就姑息，使执法工作不能有效实施，执法效果受到影响，有悖于人性化的本意及法制建设的初衷。三、从“人
5、性化执法”的底线出发，分析其尺度亚里士多德说过：“法律恰恰是免除一切情欲影响的神和理智的体现。 ”即使现代法治的价值取向是“以人为本”，要求在不违反法律具体规定的前提下，法律的执行可以采取灵活的方式以体现其人文关怀，但法律的威慑力依旧不能降低，因此制定、实施法律的目的就是惩罚违章、服务社会、倡导良好风气、促进社会更加有序与和谐安宁。因此，为了更好地实施“人性化执法” ，实现公正执法效果的最佳统一，人文的关怀不能滥用， “人性化执法”的尺度应从以下四个方面进行理解和把握。“人性化执法”绝不能泛滥为“人情化执法” 。首先，执法加上“人性化”这个限定语，不等于就授予了执法人员一柄“尚方宝剑” ，可随
6、意滥用自由裁量权。在法治社会里，法律是至高无上的，若曲解“人性化执法”的内涵，对违章行为迁就姑息，最终会导致执法偏私。既然是“执法” ，执法人员就必须遵守依法办事的底线，即必须符合严格的执法程序、执法要求以及法律法规所产生的后果，因为再小的执法行为都维系着法律的尊严和法制权威。 “人性化执法”所包含的“文明执法、热情服务”之义，绝不能理解为是执法内涵的“威”外加“恩” 、 “分外”的帮忙，也不能把对行政相对人的迁就迎合曲解美化成“人性化” ，更不能片面地认为“人性化执法”等同于从宽处罚，让执法人员有理由和借口去办有损人民利益的“人情案” 。因为在执法中， “罚不当罚”是错误的， “当罚不罚”同
7、样是不对的。因此，人性化执法不等于不执法，将“人性化执法”泛滥成“人情化执法” ，势必使法律法规难以发挥其应有的惩罚作用，进而影响其对犯罪和违章者的威慑力，也给“人情大于法律”留下空间。如在处理一些拿树木当作健身工具、在树上用钉子或绳子悬挂各类物品等一些违章情况时，尽管当事人大多有这样那样的理由，好象为了和谐社会可以不要处理，这样表面上是减少了社会矛盾，满足了一小部分人的需要，但恰恰是这一点却损害了绝大部分人民群众的利益，使国家的法律法规得不到贯彻执行，影响了更多人们生活和工作的环境。“人性化执法”绝不意味着人为降低执法标准或不执法。 “人性化”是基于人类道德和情感的一个提法，它体现为对人的法
8、定权利和人格尊严的尊重。 “人性化执法”的一个根本前提，是要以法律为准绳，在不降低执法标准的前提下，对公民的正当权益给予保护，这也是“人性化执法”的应有之义。因此， “人性化执法”不是没有原则的执法，它必须在现行法律的框架内，通过执法人员的具体行为来体现其权威性。唯有这样，执法人员才能在执法工作中坚持以人为本，认真听取行政相对人的意见建议，充分尊重其人格，切实维护其权利，给予其人文关怀，促使其自觉自愿参与城市管理，配合解决城市管理中存在的诸多矛盾，从而实现公正执法与执法效果的统一，有效管理好城市。而为迎合“人性化执法”而故意降低执法标准甚至不执法，则是建立在司法不公的基础上的人性化，是与法治精
9、神格格不入的人性化，只会使执法失去严肃性和公正性，损害广大人民的切身利益，最终变成部分违法违规者的“保护伞” 。依法行政才能体现最广大人民的根本利益。在城市*管理过程中，我们碰到一些老城区住户、市场经营户搭建各类建筑物包围树木的问题，包括在树木上钉挂物品、炉围树、铁丝缠树、油污水泼树、水泥包围树根等等，周围群众对此很有意见。由于是历史遗留下来的问题，处理解决难度很大。对此我们一方面加强宣传，到每一户做工作，责令其先行整改，另一方面对到期拒不改正的联合其他部门一律依法予以处理，做到严格执法，坚持公正不偏私。即使个别人不理解、不配合态度粗暴，我们也要说明情况，晓之以理，亲自动手拔除钉子、解除绳索、
10、拆除其他破坏绿化的设施。对于周围暂时没有遭到破坏的树木，我们联合当地街道等部门共同予以保护。这样才能最大限度体现其他群众和当事人的根本利益，打造和谐社会。“人性化执法”绝不等于“不平等执法” 。现代法治的一条重要原则就是法律面前人人平等，执法不得因执法对象的不同而区别对待，执法人员不能对一部分人实行“人性化” ，而对另一部分人不实行“人性化” 。从而亵渎法律的公平、公正原则。然而，在执法过程中常常出现的因违章者身份不同而给予不同程度行政处罚的事，不禁让人对“人性化执法”在遵循“法律面前人人平等”原则方面产生了怀疑。同一部法律对不同的人有不同的执行标准，这无疑是亵渎法律精神、牺牲法律尊严。不能让
11、“人性化执法”成为因身份不同而“不平等执法”的借口。“人性化执法”要求在执法过程中尊重人的价值及各项基本权利。在执法过程中，尊重人的价值及各项基本权利，可分为对己和对人两方面：一是执法者要尊重自己的人格，在任何情况下都不能丧失人格， “人性化执法”不等于万众叫好，执法人员如果被感情和社会舆论所左右，抛弃人类社会所认同的保护人权原则，将导致执法与“人治”无异；二是要尊重别人的人格，维护别人的合法权利，体贴和顾及别人的感受，求得公正执法和执法效果最佳统一。从这个意义上讲， “人性化执法”既是尊重别人的人格，也是尊重自己的人格。在违章案件中，当事人既是违章行为者，也是人民群众中的一员。处理中要做到换
12、位思考，不但要站在执法者角度看问题，还要从大多数人民群众包括违章者立场看问题，才能找到更好的解决办法。如在案件中我们要讲求效率，要迅速有力的查处，维护法律的尊严和大多数人民群众的利益，还要保护当事人，不能在处理中推、拖、卡、要等，不能因为其违章就可以居高临下的呵斥和一味给予重罚。例如执法人员在执法前一段时间能尽量把有关规定宣传说明到位、给予一定的期限整改、在执法时要严格履行法定程序、对一些必要的和重要的生产生活物品尽量不予扣押等。在查处的同时，还应把如何正确办理相关手续的程序等全面告诉当事人，保护社会效益和经济效益。基于以上四点， “人性化执法”既不是对违章者的无原则迁就，也不是对违章者“放宽
13、尺度” 。 “人性化执法”的底线是尊重和维护每一个公民的合法权利。对于法律没有明确规定为违法行为的，不应进行处罚，对于一些法律规定比较模糊的，应在衡量其行为社会危害性的同时，充分考虑行政相对人的客观情况，作出相应的处理决定，以最大限度维护社会正义，保护“私权”的合理使用。作为一名执法人员，在执法过程中，应修身奉法、公正理性地把握尺度，讲求执法艺术，遵从司法礼仪，切切实实地成为一名符合现代法治要求的执法者。四、探讨实施“人性化执法”的合理方法，以求其健康发展执法中仍存在非人性化的现象，这些现象不仅侵害了公民合法权益，也阻滞了法治建设的前进步伐。因此，消除执法过程中的非人性化现象，构建和谐社会，全
14、面、稳定、持续和健康地实施人性化执法，应从以下几个方面入手，做出长期而艰苦地努力。完善人性化立法，正确处理好“实体公正与程序公正”的关系，实现法律规则性和法律价值性的统一。就“人性化执法”而言，人性化立法是前提和基础，只有所执之“法”具有人性化内容，才能为执法的人文关怀提供依据和保障。法律告诉人们哪些行为可以做、哪些行为禁止做、哪些行为必须做，并以国家强制力保障实施。按说执法人员在执法过程中只要恪尽职守、依法办妥，就意味着基本做到了人性化执法。然而，我国现行的有些法律还带有计划经济时代的烙印，缺少对人的基本权利、需要和利益的尊重；加之法律制度不完善，将“人性化执法”寄望于执法人员个人的修养水平
15、， “人性化执法”就会成为一种个人行为，缺乏制度规范和约束，难以体现普遍的实践价值。因此，完善法律制度是确保“人性化执法”良性发展的重要保障。这就要求我们在立法之初，应该多考虑人性既有“私”的一面，又有“公”的一面，法的价值诉求既有秩序的稳定性，又有秩序的人道性。执法刚柔相济，实现“人性化执法”威慑力和感召力的统一。 “人性化执法”必须具有执法的刚性，即必须严格按照法律规定办事，排除主观随意性；柔性执法则强调对当事人讲权利、尊重和服务。在和谐社会，刚性执法和柔性执法必须双管齐下，不可偏废。应该说，通过多年的严格执法教育的制度约束，执法人员在刚性执法意识有了很大提高，但柔性执法的意识和技巧则相对
16、欠缺。因此，执法人员要明确执法的权利和义务，不仅在执法中要纠正违法行为，要求行政相对人承担相应的法律责任，还应当更新观念，明确执法权利的来源是公众授予，牢记执法为民、依法行政的宗旨，耐心向违法行为人进行义务宣传，解释法律，并协助解决问题，实现“人性化执法” 。现代法治的价值取向是“以人为本” ，在不违反法律规定的前提下，法律的执行可以采取灵活的方式，以体现法律的人文关怀。可以说，刚柔相济的执法方式是确保“人性化执法”良性发展的重要环节。树立文明执法观念，实现执法思想和执法行动的统一。思想是行动的指南，只有进步的思想才会产生进步的行动。“人性化执法”要求有文明的执法理念，文明执法观念的树立，是确保“人性化执法”良性发展的重要因素。实行“人性化执法” ，必须更新执法观念，一方面转变“人”的观念，提倡人文关怀，确立“以人为本”的思想和“处罚是手段而不是目的”的理念，执法人员应重视法律在保障人权、实现人的价值方面的作用，在执法中以人为目的，保护个人权利，尊重个人人格，满足个人基本需要，
