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1、政府推行行政执法责任制的做法与体会根据*省规范行政执法条例的规定，我省从*年开始，在全省行政机关中普遍推行了行政执法责任制。八年来的探索和实践证明，这项制度对于强化行政系统内部的层级监督，督促行政机关履行法定职责，推进依法行政，具有十分重要的意义，应当坚持推行和不断完善。一、基本作法长期以来，我们在政府法制工作中一直在探索行政系统内部层级监督的有效方式，以便把政府对部门、上级行政机关对下级行政机关的监督从制度上固定下来，切实解决行政机关不作为和乱作为问题，依法促进经济发展和社会进步。在这一探索中，我省*、大庆两市和兄弟省的某些市、县建立部门行政执法责任制的作法使我们深受启发。这些作法的核心，就
2、是把行政执法部门对外行使的法定职权统一按职责对待，通过责任制度来督促行政机关履行法定职责，改变其多年来形成的权力本位观念，树立责任本位观念，真正实现国家机关“实行工作责任制”这一宪法要求。在我国大多数领域的行政管理活动已基本纳入法制轨道的情况下，上级政府对下级政府以及政府对其所属部门的领导，应当越来越多地体现在依法决策和执法监督上，而政府内部的层级监督职能也需要责任化和制度化。因此，在各级政府和各部门中普遍推行行政执法责任制，正是落实宪法的有关规定，促进各级各类行政机关依法完成行政执法和层级监督任务的有效方式。基于这一认识，我省在1994 年 12 月通过的*省规范行政执法条例中明确规定：“各
3、级人民政府及其所属部门应当建立行政执法责任制” ，并于 1995 年初，以省政府办公厅文件印发了*省 1995年行政执法责任制实施方案 ，把以前曾在少数地方的行政执法部门中实行的行政执法责任制推向了全省各级政府和各类行政执法部门。1995 年底，在各地、各部门按要求建立制度并自查自评的基础上，我们组成了三个联合检查组，赴各市和省直各部门进行检查，并将结果报告了省政府。在随后召开的全省政府法制工作会议上，省政府向当年行政执法责任制落实好的 6 个市和 10 个省直部门颁发了*省人民政府行政执法先进单位的牌匾，在各级行政机关中引起了很大反响。1996 年以后，我省的行政执法责任制不断巩固和深化。从
4、 1995 年的试行情况看，行政执法责任制虽然在我省大部分地方和部门启动，但工作开展不够平衡，少数地方和部门还存在死角死面；已经启动的地方和部门也不同程度地存在认识不足、重视不够和执行不力的问题，甚至把行政执法责任制同各部门的执法任务特别是地方党委、政府的中心工作割裂开来，搞成“两张皮” 。为此，我省从 1996年起，将行政执法责任制纳入了各级党委、政府对其所属部门和下级党委、政府进行目标管理的总体方案，使之成为党委、政府目标责任制考核体系中的一个子系统，从而使行政执法工作同各级政府的经济与社会发展目标以及各部门的业务工作目标紧密结合，并同各级领导班子的政绩与奖惩挂钩，引起了各地、各部门领导的
5、高度重视。加上我们不断改进考核项目和方式，并严格检查和公正评价各地、各部门的行政执法状况，使行政执法责任制的落实情况对一些地方和部门能否得到年终“目标奖”起到了重要作用，增强了这一制度的实施效果。特别是党的十五大提出“实行执法责任制和评议考核制”后，原省长田凤山同志在 1997 年 11 月召开的全省依法治省会上，对坚持和完善执法责任制、探索和实行评议考核制又提出了新的更高的要求。在 1999 年 6 月国务院召开的全国依法行政工作会议上，我省政府曾以“建立和完善行政执法责任制，促进各级政府机关依法行政”为题，书面交流了我省推行行政执法责任制的基本情况，得到了与会同志的广泛认可。通过几年的探索
6、和实践，我省在行政执法责任制方面的各项做法已逐渐走向成熟，有必要上升为省政府规章，以改变这项工作靠各级政府和上级部门逐年发文布置的局面，增强行政执法责任制部署、检查、考评、奖惩等工作的法定权威。于是，由省政府法制办起草的*省行政执法责任制试行办法在认真总结经验和反复协调论证的基础上，于 2001 年 9 月经省政府常务会议讨论通过，以当年省政府 10 号令发布，并于 2002 年 4 月 1 日起正式施行。一年来，根据省政府 10 号令的规定，各地、各部门纷纷成立由“一把手”任组长的行政执法责任制领导小组，或者在责任制实施方案中依次明确本行政机关主要领导、班子成员、中层干部和一般执法人员的行政
7、执法责任，进而层层建立起以各级政府和各部门行政首长为第一责任人的行政执法责任体系。尤其是在对行政执法部门的考核目标的设定上，省政府 10 号令改变了以往“一刀切”的做法，将考核内容分为通用目标和专用目标两种，分值各占 50%，其依据分别为综合规范行政行为的法律、法规、规章和各部门组织实施或者参与实施的法律、法规、规章。其中，通用目标由本级政府统一确定，专用目标由上一级行政执法部门分别确定，从而把行政执法工作同依法推进各部门的业务工作有机结合起来，使行政执法责任制的内容更加符合其制度设计的初衷。规章出台后，我们进一步加大了对各地、各部门的行政执法工作进行跟踪检查和督促整改的力度。从去年年底以来我
8、办对省政府 10 号令的实施情况进行的全面检查考核情况看，全省各级政府推行行政执法责任制已经收到了明显成效。二、实施效果我省八年来推行行政执法责任制的过程，始终同我国民主和法制建设的进程紧密结合。从中央依法治国方略的提出并写入宪法，到举国上下深入贯彻行政处罚法、行政复议法和国务院关于全面推进依法行政的决定 ，这些大事都在不断地为我省的层级监督和行政执法责任制工作提供依据和动力。同时，我们的工作也得到了国务院法制办公室的密切关注和直接指导，促使我省的行政执法责任制工作在实践中逐步完善和提高，工作效果日益显著。增强了各级行政机关领导的依法行政观念。通过把有关法律、法规、规章赋予行政机关的各项权力明
9、确为法定职责，并在行政系统内部层层分解岗位责任，特别是确定各级行政首长为行政执法责任制的第一责任人，使该制度所体现的依法行政、职权法定、权责统一、程序合法、公正公开、过错追究等现代行政法治理念逐渐深入人心，并随着行政执法责任制的坚持推行而在各级领导干部的观念中不断强化。几年来，全省各地、各部门的行政领导带头参加以综合规范行政行为为主的法律培训和有关法制讲座，学法的积极性明显提高，依法决策的自觉性也不断增强。多数地方政府在作出重大决策前，都能首先想到是否合法，并规定本级政府法制机构列席政府常务会议，就有关重要决策及涉法问题协助把关。在 1995 年以来的两次政府机构改革中，省和市两级政府法制机构
10、都得到了明显加强，部分行政执法部门和县级政府也在可能的情况下加强了法制机构建设，使之成为各级领导依法行政的参谋和助手。以前，一些行政机关不管有无上位法作依据，在规范性文件中随意设定审批、收费、处罚、强制等行为，甚至搞市场封锁和地方保护主义。通过将抽象行政行为的合法性纳入行政执法责任制一并考核并兑现奖惩，有效地减少了这类违法文件的出台。仅省政府每年通过备案审查纠正的地厅级规范性文件中存在违法问题的数量，就从 1995 年前后的20 余件下降到 2002 年的 4 件。提高了行政执法队伍的法律素质和执法水平。推行行政执法责任制之前，我省行政执法队伍的法律素质普遍不高，执法证件管理混乱，滥用职权、随
11、意处罚等现象比较严重，行政执法状况堪忧。从 1994 年省城市社会经济调查队开展的一项全省行政执法状况问卷调查的结果看，有68.7%的被调查者认为行政执法人员素质差，是导致行政执法存在问题的主要原因。当时我们调阅抽查过部分执法部门的行政处罚案卷，发现程序违法问题比比皆是，实体违法也不乏其例，几乎很难找到一本完全没有问题的案卷。1995 年以来，我省在行政执法责任制考核内容的设定上，始终把行政执法队伍法律素质的提高和行政执法行为的规范化程度作为一项重要指标，督促各级行政机关加大培训执法人员和规范自身行为的力度，并先后组织了两轮全省行政执法队伍的大规模法律培训，有 10 余万行政执法人员按各级政府
12、和上级执法部门的要求，分别学习了综合规范行政行为方面的法律规定和从事本岗位行政执法工作必需的专业法律知识，经考试合格后领取了行政执法证，做到了持证上岗。从近年来我省各级政府法制机构和上级执法部门对行政处罚案卷的抽查结果看，质量普遍提高，实体违法的问题已比较罕见，有些部门甚至敢于在本系统提出“消灭程序违法”的口号。以我省实施行政执法责任制较早的大庆市为例，该市行政诉讼案件中行政机关的败诉率，已从 90 年代中期以前的 40%左右，下降到了 2002 年的11%。促进了法律、法规、规章的全面贯彻实施，创造了良好的经济和社会效益。我省多年来行政执法中存在的主要问题，除了乱作为外，还有一个突出表现，就
13、是相当一部分行政机关该管的事没有管好，执法不到位。从前几年行政处罚统计反映的情况看，全省各级经贸、国资、体育、旅游等部门多年来从未查处过一起违法行为，我们对此给予了通报批评。近几年来，在行政执法责任制激励约束机制的持续作用下，大多数行政机关加强了对有关法律、法规、规章的宣传贯彻和实施情况的检查，在依法维护市场经济秩序和社会稳定中发挥了日益显著的作用。全省各级工商和质量技术监督部门将国家整顿和规范市场经济秩序的有关要求纳入行政执法责任制专用考核目标后，执法力度不断加大，每年查处的经济违法案件都在一万起以上，为企业和消费者挽回损失上亿元；省药品监督局自 1999 年组建并实施行政执法责任制以来，严
14、厉打击各种制售假劣药品的行为，在确保广大消费者吃上放心药的同时，也依法促进了我省医药经济的持续稳定发展，2002 年*省医药工业总产值达到 135 亿元，在全行业排名逐年攀升，现已位居全国第六位。教育、卫生、体育、计划生育等省级社会管理部门通过行政执法责任制的实施，都将法制工作的重点从地方立法转向了行政执法，依法管理产生的社会效益越来越明显。以在我省行政执法责任制考核中连续多年被评为优秀的省计生委为例，该部门依法抓计划生育的结果，使我省的人口自然增长率逐年下降，去年已达到2.54，低于全国平均水平，接近发达国家先进水平，社会满意率逐年提升，被省政府评为“劳动模范单位” 。强化并完善了行政执法监
15、督机制。在行政执法责任制持续八年的推动下，不仅我省以前建立的行政执法检查、行政执法矛盾协调、规范性文件备案、行政执法主体资格审查等层级监督制度的执行力度大大增强，近些年陆续建立的行政执法人员的法律培训考核和证件管理制度、重大处罚决定备案和行政处罚统计制度、违法案件的举报受理和转办督察制度等也得到了较好的落实，其中以省政府名义下发的几十份行政执法监督通知书大都收到了很好的执行效果，增强了行政执法监督的权威。同时，我省行政执法责任制的运行机制本身也在实践中不断完善和创新。在目标设定方面，一些地方和部门补充了领导干部带头学法、审批许可遵守时限和办事程序公开等省里没有统一设定的内容；在检查考评方面，我
16、们总结以往的经验教训，从省里带头加强日常跟踪，启动明查暗访，注重民意测验和问卷调查，尽量避免了检查考评中的形式主义和走过场；在兑现奖惩方面，一些地方和部门根据检查考评结果，认真坚持内部奖励与过错追究制度，仅全省公安系统八年来实行过错追究的人数就达 1621 人。这些做法较好地发挥了行政执法责任制在促进依法行政方面的激励约束作用。三、几点体会通过八年的探索特别是省政府 10 号令出台一年来的实践，我们在政府推行行政执法责任制方面有以下四点体会：依据充分，体系完备，是行政执法责任制全面推行的基础。行政执法责任制是一项以行政机关为责任主体而建立的层级监督制度，并非每个行政机关都愿意自觉实行。这一制度之所以能在我省各级各类行政机关中普遍推行，首先是我省通过地方立法强化了各级行政机关的行政执法责任，并为其自觉接受层级监督提供了较充分的法规、规章依据；其次是我省近年来建立的“条块”结合、以“块”为主的层级监督体系，为政府推行行政执法责任制提供了较稳定的组织保障。在推进
