福利多元主义

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1、福利多元主义福利多元主义是继古典自由主义、凯恩斯-贝弗里奇范式之后为解决福利国家危机，于 80 年代新兴的理论范式，它主张社会福利来源的多元化，既不能完全依赖市场，也不能完全依赖国家，福利是全社会的产物。本文首先从福利国家的历史演进和福利国家批判两个方面回顾福利多元主义兴起的背景，然后主要论述福利多元主义的理论解释及其未来的实践趋势，最后简要论述了该理论对中国的实践意义。福利多元主义 福利国家 多元部门 社会政策 社会政策的研究沿着不同的范式向前推进。古典自由主义者重视市场的力量，赋予市场交换关系于支配性的地位。在工业革命时代，社会政策扮演“ 残补”的角色 123。在自由放任思想主导下，社会政

2、策在解决“市场失灵”问题方面作用有限。随着西方国家发展进入后工业化阶段，国家介入社会问题解决的凯恩斯-贝弗里奇的社会政策范式占据主导地位。二战后西方国家纷纷建立福利国家，社会政策的发挥了不可替代的作用。国家提供福利的制度巩固了资本主义制度。然而随着时间的推移，过分依赖政府的福利提供成为一个公认的问题， “政府失灵”和福利国家危机给居于主导地位的凯恩斯- 贝弗里奇模式以致命的一击。 福利多元主义就是在这样的背景中提出来的，它主张社会福利来源的多元化，既不能完全依赖市场，也不能完全依赖国家，福利是全社会的产物。它成为 80 年代以来社会政策研究的一个新范式。本文将从福利国家的历史演进、福利国家批判

3、、福利多元主义的理论解释、福利多元主义理论实践趋势及福利多元主义对中国社会政策的意义五个部分来展开对福利多元主义的研究讨论。 本项研究是 2005 年国家社会科学重点项目 “西方社会政策最新理论发展研究” 的阶段性成果。 彭华民（1957） ，女，山西临汾人，香港中文大学社会福利博士，南开大学周恩来政府学院社会工作与社会政策系教授，主要研究方向：社会政策，社会保障，经济社会学。 黄叶青（1983） ，女，湖北松滋人，南开大学政府学院社会工作与社会政策系研究生，主要研究方向：社会政策，社会保障。2 任何理论的发展都源于一定 的历史背景中，具有一定的路径依赖性，福利多元主义作为一个社会政策的分析视

4、角也不例外。从其兴起的时间来看，它是在福利国家经历了四分之一个世纪的扩张，于 20 世纪 70 年代中期显露出危机问题以后 产生的。审视福利国家背后的价值意识形态，国家的角色无疑是讨论的焦点。本部分通过回顾福利国家的历史演进，进而分析国家角色的变化，讨论福利多元主义范式提出的背景。 （一） 福利国家角色显现福利国家的发端往往要追溯到 1883 年德国健康保险，当时西方国家普遍开始工业革命，农业日益衰弱；城市化、工业化蓬勃兴起，因经济衰退周期导致的贫困家庭数量日益增加，在认识到有越来越多的人可能因疾病、老龄、死亡、工伤等原因不能再工作而面临长年难以忍受的贫困生活，执政者在社会保险中寻找答案，试图

5、要在事前规避工业秩序中的风险而不是事后处理。不久大多数西欧国家纷纷效仿德国，在二战前后建立了健康、工伤、养老、失业保险等计划；而美国的国家保险计划直到 30 年代经济大萧条时才出台。 “社会保险的出现表明人们已经认识到在现代社会中私人慈善和家庭支持，以及朋友和教友的帮助是不能完全确保无疑的，所以政府要承担新的保护性责任，主办、指导和资助那些为特定风险和工人提供保护的保险计划 4p.44） 。 ” 政府被推到国家福利的前沿，私人机构和地方社区的作用被削弱了。 （二） 福利国家角色的成长 福利国家的成长阶段是 20 世纪中期。这一时期社会保险无论从覆盖人群还是保障水平都大大地得到发展，原先设计为解

6、决特定人群的计划被放宽限制逐步扩展到全民，最初设定为接近最低生存标准线的援助水平也放宽到符合主流社会的合理标准水平。凯恩斯主义几乎在全球获得统治性地位，二战经济迅猛发展，强劲有力的经济发展为福利国家的成长提供了坚实后盾。 这个过程产生的结果是将中产阶级纳入到福利国家的框架中。社会福利覆盖面的全民化，使几乎所有的收入群体都逐渐变得越来越依赖政府的帮助，政府在福利提供扮演着越来越重要的角色。 （三） 福利国家角色的成熟 福利国家的成熟阶段从 20 世纪 60 年代到 70 年代中期。这一时期经济持续繁荣，人民 3 生活水平稳步提高，社会观念自由开放，新政治选举提升了少数民族、妇女、残障人士和其他人

7、的民权和社会权利，人们注意到了社会不公平问题的各个方面，经济的发展使人们也愿意支持福利计划以改善公民权利和就业机会。 在这一时期，欧洲国家继续扩张福利计划，如通过职业培训、就业补贴以及放宽病假和工作法规等配套措施扩大了对失业或未充分就业人员的援助；美国尽管不愿采纳任何形式明确的社会福利理念，其福利扩张也是显而易见的，如美国的大社会计划（Great Society）包括职业培训、食品券、医疗保险和医疗救助、精神健康以及社会服务等，对少数民族，被社会排斥人群产生了积极影响。 （四） 福利国家角色的收缩 福利国家的紧缩阶段从七十年代中后期开始。石油危机标志着战后经济发展的黄金时代已经终结，经济出现滞

8、胀的同时，社会对福利需求增加，主要是因为人口老龄化，失业问题严重。收入和财富分配不均状况不断扩大，阶级之间冲突扩大，税收和开支系统入不敷出。社会和经济上的失败给福利国家带来严重的政治后果，几乎所有福利国家都成了被批评的对象。 以英美为代表的收缩派开始放弃了充分就业的承诺，尽管他们不敢公然放弃普及性社会服务承诺，但在行动上已明显开始缩小政府福利开支。福利国家在几十年的发展过程中，社会权利的理念已深入人心。政治压力等因素使收缩派不能将社会政策全面向右转。以瑞典和奥地利为代表的维持派尽管仍然维持战后的福利国家的开支水平，实施充分就业的承诺，但在行动上福利开支也有所缩减。5pp.21-126 政府部门

9、通过福利开支缩减的手段来减少福利国家的规模，将福利责任下放到地方或其他部门，从国家保障的单一主体发展成多元责任主体。福利多元主义就是在这样的背景下为解决福利国家危机问题而提出的一种新的理论范式。 “70 年代以前的福利国家扩张阶段不仅象征着资本与劳动者之间，也象征着资本主义民主国家与其公民之间关于保障与权利的新契约。 ”5p.22 然而，70 年代中后期的经济滞胀使许多国家发现，国家难以维持高水平的福利开支，福利国家制度也非设计中的那样完美，对其批评此起彼伏。 福利国家究竟发生了什么问题呢？经济合作组织对福利国家危机进行了四个方面的描 4 述：1、意识形态和价值观的冲突；2、经济衰退的危机；3

10、、政治和法律方面的危机；4、福利开支的危机。6 米什拉指出福利国家面临四个方面的危机：1、政治和法律方面的危机；2、福利提供和管理的危机；3、财政危机；4、经济危机。7 无论左派还是右派对福利国家都持批判态度。以哈耶克、弗里德曼、熊彼特为代表的新右派认为一个理想的社会应该是把政府的干预限制在最低层面，让市场发挥更大的作用。其理由是市场是发现人们需要的最佳方式；市场给人们最广泛的自由选择权，鼓励有利于消费者的竞争，降低了科层官僚体制无效率所带来的弊端，使社会发展更加民主，也更适合人类的天性。国家只应扮演规定的制定者和监督者，对无劳动能力的人提供一定的服务，不应过多干预。新右派认为创建一个普及性福

11、利制度的国家不具有可行性，福利国家的支持者对人类本性和社会秩序缺乏理性认识，福利国家不仅威胁到人类自由，而且破坏了经济、政治、文化的发展。 新马克思主义学者对福利国家也提出了严厉的批评，如英国的高夫（Ian Gough） ，德国的欧菲（Claus Offe） 。左派学者使用矛盾（contradiction ）来描述福利国家的本质，最典型的说法来自欧菲：“矛盾在于资本主义不能与福利国家并存，也不能没有福利国家而自存。 ” 8 p.153 左派对福利国家的态度是：福利国家只是资本主义制度合法化的工具，其功能是帮助资本积累，劳动力再生产和维持政治安定，其运作并无法满足人们的需要，最终必然产生财务危机

12、及引发资本主义内部更严重的冲突和矛盾。 一些新的代替福利国家的概念也被提出，如“新福利国家”（new welfare state） 、新混合福利经济（new mixed economy of welfare） 、志愿福利国家（voluntary welfare state） 、新工业福利国家（neo-industrial welfare state） 、助人自助国家（enabling state） 、福利国家私有化（privatization of the welfare state） 、公私部门合作（public-private sector partnerships） 、福利多元主义（we

13、lfare pluralism） 、福利社会（welfare society） 、组合主义的福利国家（corporatist welfare state） 、市场社会主义（market socialism）等 9p.314。所有这些批评和概念都有一个共同的特点，就是主张引入非政府力量来弥补政府部门的缺陷，反对过分强调国家在福利提供中的作用，提升其他部门的福利提供功能，发展一种多元的、混合的福利制度。 在福利国家危机的背景下，在对福利国家的批评中，福利多元主义理论（welfare 5 pluralism）面世了。福利多元主义理论有时也称混合福利经济（the mixed economy of we

14、lfare） ，他自 20 世纪 70 年代以来在社会政策领域中扮演着越来越重要的角色。在西方社会政策领域中，福利多元主义主要指福利的规则、筹资和提供由不同的部门共负责任，共同完成。但由于各国的经济环境、意识形态的差别，福利多元主义的构成及其功能的侧重点有所差别，如安德森的福利模式的三分法中，在自由福利国家模式中，国家主张市场介入社会福利，不论是采取消极的最低保障，还是积极的补贴私人社会福利方案；在保守主义的福利国家模式中，则强调传统家庭的价值，国家介入的原则只有当家庭能量枯竭时才被允许；在社会民主主义福利国家模式中，则强调国家对福利的承诺和责任，公民享有高水平的福利。3 尽管如此，福利多元主

15、义观点得到了广泛的认同，它不仅有利于对福利国家危机现状做出解释，而且提出了福利国家转型的发展方向。 （一） 福利多元主义概念的缘起及内涵 福利多元主义概念在社会政策以及相关领域中引起广泛关注。福利多元主义概念首先源于 1978 年英国沃尔芬德的志愿组织的未来报告中的使用。 10 沃尔芬德报告主张把志愿组织也纳入社会福利的提供者行列，将福利多元主义运用于英国社会政策的实践。 11然而对福利多元主义有明确论述的应该是罗斯，他在相同的目标、不同的角色 国家对福利多元组合的贡献一文中详细剖析的福利多元主义的概念 。12 罗斯首先对福利国家概念予以澄清，他认为福利国家是一个大家熟知但容易引起歧义的概念，

16、特别是容易误认为福利完全是政府的行为。国家在提供福利上的确扮演者重要的角色，但绝不是对福利的垄断。其次，他主张福利是全社会的产物，市场、雇员、家庭和国家都要提供福利，放弃市场和家庭，让国家承担完全责任是错误的。市场、国家和家庭三个部门在社会中提供的福利总和即社会总福利，用公式表示为： TWSHMS TWS 是社会总福利，H 是家庭提供的福利，M 是市场提供的福利，S 是国家提供的福利。 国家是现今最主要的福利生产者，但并非唯一的来源。市场也是福利的来源之一，无 福利多元组合（welfare mix）与福利多元主义 welfare pluralism 是两个既相联系又相区别的概念，福利多元组合是福利多元主义的一种福利资源安排，强调福利资源的来源多元化，是一个偏重社会结构描述。福利多元主义强调的是面对福利国家的危机，通过福利多元组合安排，将以国家的全面福利提供转变为社会诸多部门的福利提供，在社会不同部门参与下，重视家庭、社区和其它非正式组织，从福利国家转型到福利社会，化解福利国家危机。是一个偏重社会过程的理论研究。有许多学