全面预算管理和内部控制的关系探讨

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1、全 面 预 算 是 指 企 业 对 一 定 期 间 的 经 营 活 动 、 投 资 活 动 、 财 务 活 动 等 作 出 的 计 划 安排 。 全 面 预 算 作 为 一 种 全 方 位 、 全 过 程 、 全 员 参 与 的 管 理 模 式 ， 凭 借 其 计 划 、 协 调 、 控制 、 激 励 、 评 价 等 综 合 管 理 功 能 ， 成 为 促 进 实 现 企 业 发 展 战 略 的 重 要 抓 手 。 正 如 美 国着 名 管 理 学 家 戴 维 奥 利 所 指 出 的 ： 全 面 预 算 管 理 是 为 数 不 多 的 几 个 能 把 组 织 的 所 有 关键 问 题 融 合

2、于 一 个 体 系 之 中 的 管 理 控 制 方 法 之 一 。 因 此 ， 探 讨 全 面 预 算 与 内 部 控 制 的 关系 ， 把 全 面 预 算 管 理 纳 入 内 部 控 制 体 系 建 设 之 中 ， 对 于 推 动 内 部 控 制 建 设 ， 并 提 高 全 面预 算 执 行 力 具 有 重 要 意 义 。一 、 全 面 预 算 与 内 部 控 制 的 关 系1.全 面 预 算 是 提 高 内 部 控 制 执 行 力 的 手 段由 我 国 财 政 部 、 证 监 会 、 审 计 署 、 银 监 会 、 保 监 会 联 合 制 定 ， 并 于 2008 年 6 月28 日 联

3、合 发 布 的 企 业 内 部 控 制 基 本 规 范 将 内 部 控 制 方 法 概 括 为 不 相 容 职 务 分 离 控制 、 授 权 审 批 控 制 、 会 计 系 统 控 制 、 财 产 保 护 控 制 、 预 算 控 制 、 运 营 分 析 控 制 和 绩 效 考评 控 制 等 。 全 面 预 算 是 内 部 控 制 的 手 段 之 一 。 从 全 面 预 算 与 控 制 的 关 系 来 看 ， 全 面 预 算制 度 本 来 就 包 含 有 控 制 原 理 ， 如 全 面 预 算 从 编 制 、 审 批 、 下 达 、 执 行 过 程 中 的 审 批 制 度和 职 责 分 工 制

4、度 ， 以 及 对 预 算 执 行 结 果 的 绩 效 考 评 等 ， 均 贯 彻 了 内 部 控 制 的 基 本 原 理 。由 此 可 见 ， 全 面 预 算 本 身 就 属 于 内 部 控 制 范 畴 。 全 面 预 算 的 制 定 和 执 行 过 程 ， 是 企 业 不断 用 量 化 的 工 具 ， 使 自 身 所 处 的 经 营 环 境 与 拥 有 的 资 源 和 企 业 目 标 保 持 动 态 平 衡 的 过 程 ，也 是 企 业 在 此 过 程 中 所 面 临 的 各 种 风 险 的 识 别 、 预 测 、 评 估 与 控 制 过 程 。与 具 体 的 管 理 制 度 不 同 ，

5、内 部 控 制 主 要 表 现 为 一 种 机 制 ， 其 目 标 是 保 证 企 业 的 规 则和 制 度 得 以 执 行 和 遵 守 ， 从 而 保 证 企 业 战 略 目 标 的 实 现 ， 以 及 保 证 企 业 财 务 报 告 的 真 实性 、 资 产 的 安 全 性 ， 并 提 高 企 业 管 理 效 率 和 效 果 。 也 就 是 说 ， 内 部 控 制 作 用 的 发 挥 ， 需要 以 具 体 的 管 理 制 度 平 台 ， 并 将 自 己 融 于 管 理 制 度 之 中 ， 从 而 发 挥 其 在 企 业 管 理 中 的 控制 作 用 。预 算 属 于 管 理 职 能 之 一

6、 ， 具 有 事 前 控 制 的 特 征 。 全 面 预 算 是 企 业 实 现 发 展 战 略 和 年度 经 营 目 标 的 有 效 方 法 和 工 具 。 企 业 战 略 制 定 得 再 好 ， 如 果 得 不 到 有 效 实 施 ， 终 不 能 将美 好 的 “愿 景 ”转 变 为 现 实 。 通 过 实 施 全 面 预 算 ， 将 根 据 发 展 战 略 制 定 的 年 度 经 营 目 标进 行 分 解 、 落 实 ， 可 以 使 企 业 的 长 期 战 略 规 划 和 年 度 具 体 行 动 方 案 紧 密 结 合 ， 从 而“化 战 略 为 行 动 ”， 确 保 企 业 发 展 目

7、 标 的 实 现 。 全 面 预 算 通 过 战 略 与 内 部 控 制 结 合 。2.内 部 控 制 是 约 束 预 算 风 险 的 重 要 保 证全 面 预 算 是 企 业 加 强 内 部 控 制 、 实 现 发 展 战 略 的 重 要 工 具 和 手 段 。 与 此 同 时 ， 全 面预 算 也 是 企 业 一 项 具 体 的 管 理 活 动 ， 基 本 流 程 包 括 预 算 编 制 、 预 算 执 行 和 预 算 考 核 三 个主 要 环 节 ， 各 环 节 均 存 在 风 险 ， 因 而 全 面 预 算 也 是 内 部 控 制 的 对 象 。 例 如 ， 在 预 算 编制 环 节

8、， 可 能 存 在 由 于 业 务 部 门 参 与 度 较 低 ， 导 致 预 算 编 制 不 合 理 ， 预 算 数 据 不 准 确 的风 险 ； 在 预 算 执 行 环 节 ， 可 能 存 在 预 算 执 行 中 的 越 权 审 批 、 缺 乏 有 效 监 控 ， 预 算 执 行 不力 的 风 险 ； 在 预 算 考 核 环 节 ， 可 能 存 在 预 算 考 核 不 严 格 、 不 合 理 、 不 到 位 ， 预 算 管 理 流于 形 式 的 风 险 等 。在 内 部 控 制 建 设 中 之 所 以 强 调 全 面 预 算 制 度 ， 目 的 是 通 过 内 部 控 制 机 制 ， 提

9、高 全 面预 算 的 执 行 力 ， 内 部 控 制 必 然 要 求 健 全 预 算 管 理 制 度 。 反 过 来 讲 ， 预 算 管 理 制 度 也 需 要借 助 于 内 部 控 制 中 的 职 责 分 工 、 授 权 批 准 等 控 制 程 序 ， 以 提 高 全 面 预 算 的 执 行 力 ， 遏 制全 面 预 算 编 制 、 执 行 和 考 核 过 程 中 面 临 的 各 种 风 险 。二 、 按 照 内 部 控 制 的 要 求 构 建 全 面 预 算 体 系1.全 面 预 算 的 执 行 力 依 赖 于 内 部 控 制 环 境企 业 内 部 环 境 是 内 部 控 制 运 行 的

10、制 度 基 础 和 组 织 保 证 ， 它 一 般 包 括 治 理 结 构 、 机 构设 置 及 权 责 分 配 、 内 部 审 计 、 人 力 资 源 政 策 、 企 业 文 化 等 。 例 如 ， 通 过 机 构 设 置 ， 形 成科 学 有 效 的 职 责 分 工 和 制 衡 机 制 ； 通 过 授 权 批 准 控 制 ， 用 预 算 约 束 企 业 的 各 项 经 营 管 理活 动 等 。 全 面 预 算 的 有 效 性 受 内 部 控 制 环 境 的 制 约 ， 需 要 预 算 组 织 架 构 和 业 绩 考 核 算制 度 等 给 以 支 持 。全 面 预 算 组 织 架 构 包 括

11、 预 算 管 理 决 策 机 构 、 工 作 机 构 和 执 行 单 位 三 个 层 次 的 基 本 架构 。 预 算 管 理 决 策 机 构 指 预 算 管 理 委 员 会 ， 为 了 增 强 预 算 管 理 委 员 会 的 权 威 性 ， 保 证 其在 预 算 编 制 和 执 行 中 的 协 调 能 力 ， 预 算 管 理 委 员 会 应 当 直 接 向 董 事 会 报 告 工 作 ， 其 成 员应 当 由 企 业 负 责 人 及 内 部 各 业 务 部 门 负 责 人 组 成 。 为 了 加 强 对 预 算 的 日 常 监 管 ， 企 业 还应 当 在 预 算 管 理 委 员 会 下 设

12、 工 作 机 构 ， 由 其 履 行 预 算 管 理 委 员 会 的 日 常 管 理 职 责 ， 包 括预 算 的 考 核 和 分 析 等 。 由 于 预 预 算 指 标 主 要 由 财 务 指 标 组 成 ， 预 算 工 作 机 构 可 以 设 在 财会 部 门 ， 其 主 任 一 般 由 总 会 计 师 （ 或 财 务 总 监 、 分 管 财 会 工 作 的 副 总 经 理 ） 兼 任 ， 工 作人 员 除 了 财 务 部 门 人 员 外 ， 还 应 有 计 划 、 人 力 资 源 、 生 产 、 销 售 、 研 发 等 业 务 部 门 人 员参 加 。 为 了 落 实 预 算 责 任 ，

13、 企 业 内 部 预 算 责 任 单 位 可 以 分 为 投 资 中 心 、 利 润 中 心 、 成 本中 心 、 费 用 中 心 等 ， 借 助 于 利 润 指 标 、 成 本 和 费 用 指 标 ， 分 别 对 企 业 所 属 子 公 司 、 公 公司 、 以 及 内 部 生 产 单 位 和 管 理 职 能 部 门 预 算 的 执 行 情 况 进 行 监 督 ， 对 其 预 算 管 理 绩 效 进行 考 核 。为 了 提 高 预 算 的 严 肃 性 ， 企 业 还 应 当 建 立 严 格 的 预 算 考 核 制 度 ， 将 预 算 目 标 执 行 情况 纳 入 考 核 和 奖 惩 范 围

14、， 科 学 设 计 预 算 考 核 指 标 体 系 ， 实 施 预 算 奖 惩 ， 不 能 只 奖 不 惩 。2.梳 理 预 算 业 务 流 程即 使 不 考 虑 内 部 控 制 ， 预 算 管 理 流 程 中 本 身 也 包 含 控 制 原 理 。 但 是 ， 与 内 部 控 制 标准 相 比 ， 预 算 流 程 中 可 能 存 在 风 险 ， 梳 理 预 算 业 务 流 程 的 目 的 是 查 找 预 算 管 理 的 风 险 点 ，弥 补 预 处 控 制 中 所 存 在 的 缺 陷 ， 为 全 面 预 算 过 程 中 不 相 容 职 务 的 识 别 和 风 险 的 识 别 提 供依 据 。

15、3.全 面 预 算 对 控 制 方 法 的 运 用（ 1） 贯 彻 不 相 容 分 工 的 原 则不 相 容 职 务 分 离 控 制 要 求 企 业 全 面 系 统 地 分 析 、 梳 理 业 务 流 程 中 所 涉 及 的 不 相 容 职务 ， 实 施 相 应 的 分 离 措 施 ， 形 成 各 司 其 职 、 各 负 其 责 、 相 互 制 约 的 工 作 机 制 。 具 体 而 言 ，应 当 将 预 算 的 编 制 、 批 准 、 执 行 和 考 核 等 不 相 容 职 务 分 配 给 不 同 的 部 门 各 岗 位 ， 以 防 止预 算 约 束 软 化 。（ 2） 授 权 审 批 程

16、序授 权 审 批 控 制 要 求 企 业 根 据 常 规 授 权 和 特 别 授 权 的 规 定 ， 明 确 各 岗 位 办 理 业 务 和 事项 的 权 限 范 围 、 审 批 程 序 和 相 应 责 任 。 预 算 在 执 行 过 程 中 要 利 用 授 权 审 批 程 序 ， 严 格 控制 业 务 活 动 ， 保 证 各 项 业 务 活 动 符 合 预 算 的 要 求 。 为 了 提 高 预 算 执 行 的 严 肃 性 ， 企 业 应当 就 涉 及 资 金 支 付 的 预 算 内 事 项 、 超 预 算 事 项 、 预 算 外 事 项 建 立 规 范 的 授 权 批 准 制 度 和程 序 。4.加 强 对 预 算 风 险 的 控 制（ 1） 对 预 算 编 制 风 险 的 控 制针 对 预 算 编 制 不 准 确 风 险 ， 应 当 由 预 算 管 理 委 员 会 负 责 编 制 预 算 ， 避 免 由 财 务 部 门负 责 编 制 预 算 的 不 正 确 做 法 ， 以 保 证 企 业 内 部 各 责 任 单 位 和 员 工 均 有 机 会 参 与