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1、1英国文官制度研究及其对我国公务员制度的启示摘 要：英国是世界上最早建立文官制度的国家，它的形成和确立经历了长期、曲折和复杂的过程。近代文官制度是建立在对旧的文官制度逐步改革基础上的，是根据社会发展需要以渐进的方式来推进文官制度走向完善的。英国文官制度建立至今已经有一百多年，但是所确立的原则依然没有过时，为我国公务员制度的改革和完善提供了十分有益的经验。关键词：英国；文官制度；公务员制度所谓文官制度(The Civil Service)，是指西方国家的政府，以法律为依据对各级文官分门别类进行管理的一系列的规章制度。英国是世界上最早建立文官制度的国家，它在 1870 年就确立了文官制度，截至目前
2、为止已有一百三十多年。英国文官制度的形成和确立经历了长期、曲折和复杂的过程。近代意义的英国文官制度是 1968 年改革后的产物。在新的历史时期，我们探索英国文官制度的历史发展过程及其特点，不仅能使我们全面、系统、深刻地认识英国文官制度的实质及其作用，还有助于我国在公务员制度的建立和完善中有所借鉴。一、英国文官制度的历史发展“文官”(Civil Servants)原意指“文职人员” 、 “公仆” ，其中并没有“官”的涵义。英国是一个传统文化深厚、等级意识强烈的西方国家，其社会生活的方方面面无不浸透着传统的等级观念。在君主立宪政体下， “文官”依然被视为国王的仆人，但是对于老百姓而言他们却是高高在
3、上的统治者。这一点与中国封建社会“官”的涵义不谋而合，于是中文中的“文官”一词就成为对英国公务员的专称。英国文官制度的形成经历了一个复杂曲折的过程。在斯图亚特王朝时期，由于国王的宫廷为事实上的中央政府，英国实行“恩赐官职制” 。在这种人事制度下，所有官员均由专制国王钦定，他们从理论到实践上都是，也必须是国王的忠实臣仆，唯王命是从。1640 年英国革命爆发后，王权被推翻，议会掌握着国家政权，它通过设立专门机构管理诸如征兵征税和军需供应等事务，于是出现了为国家服务，职位和薪俸固定的行政人员。1688 年“光荣革命”是一次不流血的宫廷政变，君主在法律之下的制度，即君主立宪政体在英国得以确立起来。因此
4、，议会真正取得了国家最高权力机关的地位，行政人员也随着政府职能的扩大而日益增加。19 世纪初英国两党制基本形成，政党的交替执政经常引起政府部门行政人员的大换班，新上台的执政党就把官职作为战利品进行公开的分赃。这种“政党分肥制”多使昏庸无能之辈纷纷登上权力的宝座，结果造成行政效能低下，官场腐败不堪。218 世纪初，英国文官的职能分类初见端倪，如 1700 年议会通过的吏治澄清法规定：“凡接受皇家薪俸及年金的官吏，除各部大臣及国务大臣外，均不得为国会下议院议员。 ”1但在此后的100 多年中，各级官吏的职责还未完全明晰。直到 1805 年英国才首先在财政部设立常务次官，根据规定，常务次官及其下属均
5、为“事务官” ，就是通常所说的文职官员。常务次官主持财政部的日常事务，但他不得参与政党活动，因而不与执政党共进退。1833 年，政府各部纷纷仿效此法设立常务次官，于是英国的文官制度中开始有了政务官和事务官之区分。二、现行英国文官制度的内容和特点第二次世界大战后，英国国内外形势发生重大变化， “大英帝国已经降为二流国家” 2。这些变化对英国现行文官制度形成产生了重要影响。在第二次世界大战时期，英国的文官队伍迅速膨胀。由于特殊时期增加的文官到和平时期除一部分经过学习和培训能适应新工作外，相当一部分人成了新时期政府工作的沉重负担。重视通才一向是英国用人的传统。可是，半个多世纪以来，由于生产力的发展，
6、国家的职能日益转向经济管理，特别是战后，出现了工业国有化的新趋势。这样现有的文官队伍就日益不能适应新形势的需要。随着战后西欧“福利国家”趋势的出现，国家公益活动日益增加，使文官的职责更加具体和繁重。战后科学技术的飞速发展，尤其是五六十年代，欧美等国发生了新术革命，使政府的专业化程度日益加强，科技人员的作用日益显著，这就不能不促使行政管理体制的改革。1966 年初，英国首相威尔逊(J.H.Wilson)任命苏色克斯大学副校长富尔顿(Fulton)勋爵组织委员会，负责研究并制定改革英国文官制度的计划。1968 年，该委员会在调查研究的基础上，提出了一个必须打破通才一统天下局面的委员会的报告 ，报告
7、指出在文官队伍中，要增加专业人员的比重，实行专业化管理的建议，这无疑是要求今后考试任用的人员必须具备专业知识，而不仅是以读过历史和古典文学为条件。这就要求大学毕业生、研究生和其他同等学历的人在任职前必须到文官学院(the Civil Service College)和其他大学、研究所再次进修，使之能具备既全面又具体的工作能力。英国政府基本采纳了富尔顿报告的意见，于 1968 年开始对文官制度进行改革。其主要内容有以下几点：1、考试录用制：1918 年英国开始实行公开竞争考试制，规定所有新录用的人员除特殊部门外，无论职位高低必须经过一定的考试程序。对于应试人员的资格要求按其报考的不同级别而有所不
8、同，对于报考行政级文官者的要求较高；年龄须为 20 岁至 27 岁，学历应为大学毕业并获得第一或第二等荣誉学位者。所谓第一、二等荣誉学位，系指对优秀大学生授予的学位。对报考行政学员的要求是，年龄为 20 岁至 28 岁获得荣誉学位的大学生，或者是年龄为 21 岁至 22 岁在文官职1 王通讯：公务员知识手册 ，科学出版社，1988 年版。2 斯克德、库克：战后英国政治史 ，世界知识出版社 1985 年版。3位上服务已满两年者。对于报考执行级文官者的要求是，年龄为 18 岁至 27 岁，学历为大学或文法学校毕业者。所谓文法学校，按英国教育制度规定，小学毕业生大部分升入普通中学，只有少部分通过竞争
9、考试升入为高等学校输送人才的文法学校。对于报考事务级者的要求是，年龄为 16岁至 18 岁，中等学校毕业程度或退役军人。对于报考勤杂人员级者，年龄一般在 20 岁以下，须为各种职业学校的毕业生。2、考绩晋升制：英国文官制度建立之初，文官晋升主要凭资历。1968 年改革后，采用了重表现、看才能的“功绩制” ，并建立了所谓的“公开结构” 。这样，在一定程度上打破了过于依赖上级的主观判断，从而发挥了个人的首创精神。晋升的原则一般要根据现职年资和服务成绩等而定。对主管以上的高级文官比较注意功绩，对于低级文官比较注重年资。但是，各部也未尽相同。一般情况是任职四至六年提升一级，升迁由各部临时组成的升迁委员
10、会负责，其成员要根据晋升职位的不同而有所差异。文官晋升的考试和考查一般包括下列十项：即知识面、性格、判断力、责任心、创造力、可靠性、机敏程度、监督能力、热情程度和行为道德等。目前在英国晋升最快的是行政学员出身的文官，他们晋升到文官的顶峰如果顺利只需要十六年时间。如果不是文官学院毕业的行政学员其晋升速度就要慢得多了。1968 年英国文官制度的改革虽然使“论功行赏”的原则在文官晋升问题上得到了进一步贯彻，但是等级森严的传统做法仍然占主导地位。3、培训制度：1968 年改革后，英国开始对文官进行大规模的培训，主要方式有集中在文官学院培训、部门培训和利用外单位培训等三种形式。培训课程注意应用性。新录用
11、的文官一般要经过两年的录用期训练。第一年熟悉政府机构和通常的工作程序，第二年则进行初步的专题研究并学习掌握新的管理设备和科学技术知识。两年期满后，经过考核再安排具体工作。对一般在职文官也经常给予学习和培训的机会。对于 18 岁以下的年轻低级文官每周都有法定的一天学习时间。成年文职人员主要用业余时间学习，或定期到文官学院或各种培训中心接受短期训练。4、工资制度：英国文官的工资待遇比较优厚，一般文官的薪金略高于企业职工的工资，其工资制度主要强调四项原则：第一，比较平衡原则。是指政府文官的工资要同文官系统以外的职员工资有一个公正的比例，同其他行业或私营企业职工的工资保持大体平衡或略高。英国政府认为，
12、这是保持文官队伍稳定的必要条件之一。第二，适应物价原则。就是文官的工资必须随着物价上涨而相应提高，以保证文官的实际收入不因物价上涨而下降。第三，同工同酬原则。主要是指妇女同男子在公职岗位上做相同的工作，必须给予相同的报酬，不得歧视妇女。第四，定期提薪原则。各级文官每年都按照工资等级表逐步提薪。凡在病假六个月内、年度休假和有紧急任务可休“特种假”等期间，工资仍然全部照发。年度休假的长短，按工龄和等级决定，每年最少三周，最多六周。至于女公职人员可享受三个月的产假，工资全部照发。英国文官实行每周五天的工作制，每周标准办公时间是 41 小时-42 小时，如工作需要加班，则领取相当于平时工资一倍半的加班
13、费。45、纪律惩戒制度：英国公职人员必须遵守荣誉法典的规定。凡是公职人员，必须忠于国家。无论何时，只要国家需要，即应为国家效劳。政府要求公职人员忠实可靠，像司法官员那样，给人以公正不阿的印象，以免使政府威信受到损失。保密是英国文官的法定义务。凡利用职权泄露国家机密者，根据国家机密法应予严惩。这项规定不仅适用于文官任职期间，也适用于文官职务终止之后。英国政府还规定国家机关的公职人员一律不准经商，不准从事与本部门业务有关的任何赢利事业。在文官纪律中，英国特别强调文官不准参加政治活动，不准发表批评政策与措施的意见，任何时候都必须对政治问题保持缄默。公职人员违反纪律，犯有过失，部门首长可以给予警告处分
14、，也可以呈报上级给予停职或撤职处分。但根据“公正原则”的要求，任何长官在对公职人员行使撤职处分时，必须做到下列两点：(1)应将处分的理由和事实用书面告知被处分者；(2)公职人员有权向有关部门提出申诉。在复审时，被处分者可以请友人、律师、工会代表等为自己辩护。如果事实证明处分不当，处分者将要受到相应的处分。6、退休制度：英国的第一部文官年老退休法是在 1834 年制定的，到 1942 年贝弗里奇为政府起草了社会保障和有关服务的报告。其基本原则是：不论社会保障受益者的收入多寡，均按统一标准领取津贴和缴纳国民保险费；社会保障的目的是满足国民基本生活需要等，1965 年进行了修订，1971 年政府又制
15、定了退休金法。按照退休法规定：(1)关于退休年龄一般不得低于 60 岁，年满 60 岁以后，任何时候都可以退休，没有固定的年龄限制。(2)关于退休金。工龄满 5 年的公职人员，可以领取退休年金。其数额为本人最后 3 年工作期间最高年薪的八十分之一再乘以工龄。工龄满 10 年或超过 10 年的公职人员，退休后可领取的退休金不少于本人工资的六分之一，工龄满 40 年的，不少于本人工资的六分之四。退休者也可以领取一笔一次性的退休补贴。补贴的数额是退休金的 3 倍。同在职公务人员一样，退休年金的数额也随物价上涨指数相应进行调整。(3)由于健康情况不佳而退休。服务不满十年，因为身体原因不能胜任职务者，按
16、其服务年数发给退休金，每服务一年发给相当于一个月工资的退职金。(4)由于机关撤销或精简机构而离职者，酌情发给退职金。其数额一般不得超过因身体情况而退休的退休金。(5)亡故公职人员，工作 5 年以上死亡或不满五年因公亡故者，发给一次性抚恤金。(6)女公职人员，工作 6 年以上因结婚、料理家务和生孩子而退职，发给退职金。其数额为工作一年，发给一个月工资，累计增加，但是不能超过12 个月薪金的总和。以上可见，英国是十分重视运用法律手段来建立和保障文官制度的。文官制度的法制化作为强制力迫使文官循规蹈矩，并以法律为手段来保障文官的切身利益，这样既维护了文官制度的严肃性，又调动了文官的工作积极性，从而保证了文官系统机制的正常运行。1968 年改革后的实践证明，虽然富尔顿委员会提出的建议没有全面实施，而且在一些关键的问题上改革得也不够彻底。尽管如此，1968 年英国文官制度改革后无论是在提高文官素质方面，还是在提高政府工作效率方面，仍然取得了较显著的成绩。撒切尔夫人领导的政府所进行的文官制度改革产生了广泛的影响，也取得了显著的效果。改
