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1、1土地储备信贷业务调研报告总行房地产信贷部建立土地储备制度是推进城市土地集约化经营，实现城市土地资源优化配置的有效途径，也是各级地方政府在市场经济条件下贯彻落实“经营城市”理念的必然选择。在城市土地储备运作前期，需要大量的土地收购和开发资金，客 观上为商业银行提供了新的信贷投入空间，鉴于土地储备贷款所具有的相对低风险性和较高的综合收益性，该项业务一经推出便受到各家商业银行的青睐，金融竞争日趋激烈。农业银行于 2001 年推出政府土地储备贷款品种。基于审慎原则，我行在业务开办之初，没有全面铺开，而是制定了严格的业务管理办法和客户准入标准，采取了有效的风险防范措施，积极稳妥地推进土地储备贷款业务的
2、发展。从目前情况看， 业务运行总体情况较好，但是，随着各地土地储备制度的建立和运行，其自身管理的问题以及相关政策、法律环境问题逐步暴露出来，使得商业银行土地储备信贷业务中潜藏的政策风险和法律风险得以显现。 为及 时掌握和研究土地储备制度的发展动态，进一步引导和规范土地储备贷款投向，有的放矢地加强土地储备贷款业务管理，我们就土地储备信贷业务有关问题组织了专题调研。一、土地储备制度建立、运行特点及其金融需求（一）土地储备制度的建立为加强国有土地资产管理, 增强政府对土地市场的调控能力，实现城市土地资源优化配置，推动和规范土地储备制度的发展，2001 年 4 月 30 日，国务院颁布关于加强国有土地
3、资产2管理的通知，明确要求：有条件的地方政府要对建设用地实行收购储备制度。以此为依据，各地纷纷成立政府土地储备机构，制定国有土地储备制度管理办法。截至 2003 底，全国已有 1510 个市县建立了土地储备制度，成立了政府土地储备机构。土地储备机构基本上是由地方政府出面组建的机构，根据政府的委托或授权行使土地收储职能，其运作主体的模式各地有所不同。从目前与我行合作的政府土地储备机构来看，主要有两种模式：第一种模式是事业单位性质的运作主体。目前全国多数土地储备机构为事业性质，一般名称为城市土地储备中心， 为地方财政全额拨款的事业单位，其职能是接受政府委托，行使征用、征购、收 购、收回土地等 职能
4、，并进 行土地出让的前期准备工作。第二种模式是企业性质的运作主体。部分城市的土地储备机构在运作一段时间以后，转 向企业性质。如成立较早并已成为全国土地储备中心典范的杭州市土地储备中心，2003 年成立土地发展有限公司，将原土地储备中心负责的城区土地收储职能转至企业性质的土地发展公司，实施企业化运作。类似这种转变的还有四川、厦门和重庆等地。也有的城市土地储备机构从一开始就以企业性质出现。对于这两种运作模式，有学者将之归纳为“ 计划主导型”和“ 市场主导 型” 。，我们调研认为，两者实质应该是一致的，都是政府和行政权力在土地储备过程中发挥决定性的作用。 （二）土地储备制度运行的基本特点1.政府参与
5、和垄断经营是城市土地储备制度实施的基础。我国土地管理法规定城市土地属于国家所有，土地的征用、收储及出让职能只能由政府行使，这 就决定了土地储备业务的运行，操作主要依赖政府意见意志起着3重要的作用，土地储备机构并不能真正实施自主经营。从运作主体来看，土地储备机构多为“政府背景 ”的事业单位，在行政、管理等各方面受制于政府。多数土地储备机构实行一般行政事业单位的财务管理模式，其在财务上实行收支两条线的预算外管理模式，土地出让收入须全部上缴财政，成本部分由财政核定后予以返还，土地储备机构在资金调度和财务管理上没有任何自主权。2.土地储备业务的区域化特征明显。城市土地储备业务的发展，在地区间差异明显，
6、以浙江、江 苏为代表的东部沿海经济发达地区业务发展迅猛，而中西部经济欠发达地区土地储备业务基本处于起步阶段。从下表可以看出，东部地区的年土地开发投资、土地购置费投入和年储备土地面积分别占了全国的 68%、75%和 56%，中西部地区占比相对较低。2003 年 111 月全国各地区土地开发与购置情况表地区土地开发投资（亿元）土地购置费（亿元）本年储备土地面积（万平方米）金额 占比 金额 占比 数量 占比全国总计 499.70100%1597.56 100% 27798.41 100%(一)东 部地区 341.19 68% 1196.34 75% 15509.24 56%(二)中部地区 90.53
7、 18% 223.57 14% 6564.09 24%(三)西部地区 67.97 14% 177.66 11% 5725.08 20%4（数据来源：中国土地市场网）3.土地储备机构开办资金较少，自身积累困难。由于政府垄断土地一级市场，随着土地收购量的快速增加，政府可供财力的有限性与收储土地的巨额资金需求必将产生不可回避的突出矛盾，资金短缺和过分依赖银行资金的问题较为日益突出：一是各地土地储备机构的政府投入资本金或开办资金过低。 ，如杭州市土地 储备中心成立时政府注入的资本金为 7000 万元，青岛市和济南市土地储备中心注册资本仅为 2000 万元左右，重庆市地产集团注册资金为 1900 万元，
8、 。此外，在部分城市，注册资本金亦未能并未真正到位，或仅以政府划拔土地、房屋等实物形式注资。二是各地土地储备机构全部收入几乎都要上缴财政，无法有效完成自身积累。（三）土地储备机构与商业银行合作的必然性土地储备制度的建立以及运行的特点，客观上为商业银行提供了新的信贷投入空间。一方面作为代表政府负责收购储备土地的代理机构土地收购储备中心，其政府投入的土地收购资金是有限的，而土地储备巨额资金的需求，必然要寻求与商业银行合作，提高信贷支持；另一方面由于土地收购储备机构是经政府批准成立的，作为政府的特殊单位，不同于一般企事业客户，它有政府作为后盾，有土地使用权抵押作为第二还款来源，在银行看来，金融风险相
9、对较低。并且，与其他信 贷业务品种相比，该业务具有较高的综合收益性：一是可以加强与政府部门的沟通，增进了解，有利于与政府部门在城市基础设施建设方面寻求更广泛的合作；二是土地收购储备前期开发出让房地产开发的土地流转过程，能够为商业银行衍生出其他的信贷业务，有利于推进房地产信贷业务的发展；三是土地储备贷5款业务，不仅能够以直接的贷款利息收入和派生存款为银行带来收益，而且它还是房地产开发贷款、个人住房贷款以及建安企业贷款等业务的源头，为获取整个“资 金链” 的收益 创造前提条件。二、我行土地储备贷款业务发展现状自 2001 年以来，我行土地储备贷款业务坚持先试点后推广、先规范后发展的原则，不断强化风
10、险管理，经过三年的发展，该项业务从无到有，从局部试点到逐步推开，业务量稳步增长，已经成为我行一项新兴的资产业务。到 2004 年 4 月，全行土地储备贷款余额达到 226 亿元，不良贷款占比仅为0.16。（一）坚持分类指导，业务拓展稳步推进。2002 年，我行根据全国土地储备业务发展的情况，将全国土地储备机构分为三类：一类客户为北京、上海、广州、深圳、天津、杭州、南京、成都、青岛、苏州等城市的本级土地储备机构及前一年度 GDP 在 150 亿元以上的开发 区土地储备机构；二类是未纳入一类客户的直辖市、省会城市、计划单列市及温州、无锡等经济发达城市的本级土地储备机构及前一年度 GDP 在 100
11、 至 150 亿元的开发区土地储备机构；三类是一般客户，即未列入一、二类客户的土地储备机构。在此基础上选择江苏、浙江分行作为试点行，允许介入各类客户的经营，其余分行只能介入一、二类客户。经过一年的运作，通 过调查分析，总行又研究制定了客户准入标准，确定了重点发展区域，将信贷资源主要投向 GDP 超千亿元的大城市土地储备机构。目前，农行我行已与 19 个 GDP 超过千亿元城市的 31 家城市政府土地储备机构建立了信贷关系，到 2004 年 24 月末，这 31家客户在我行贷款余额 102 亿元超过 85 亿元，占我行土地储备贷款余额6的 4947%，目前贷款形态均为正常。土地储备贷 款余额排名
12、前三位的江苏、四川、浙江分行分别为 45 亿元、42 亿元和 41 亿元，占全行土地储备贷款余额的 62%， 。（二）规范业务管理，风险控制切实到位。根据土地储备贷款特点和业务管理的要求，我行先后制定了中国农业银行城市土地储备贷款管理暂行办法、 中国农业银行城市土地开发贷款管理办法和中国农业银行土地开发项目评估要点，为土地储备贷款业务的开展提供了良好的制度保障。同时要求各行土地储备贷款一律按照房地产开发贷款的基本业务流程办理，强调项目资本金比例，科学分析预测项目的市场前景，按照项目管理的要求和“贷款跟随地 块走” 的原 则， 实行信贷资金的封闭运行和专户管理，严格控制贷款用途和资金流向，确保风
13、险防范措施落实到位。在落实土地使用权抵押的同时，还 采用了由同级政府承诺将贷款偿还列入地方财政预算，并由同级人大批复同意的补充性风险控制措施。（三）实施联动发展，综合收益明显提高。土地储备贷款业务的发展，密切了农业银行与当地政府的关系，进一步加强了银企合作与沟通，取得较好的经济效益和社会效益。从市场上土地流转过程看，土地先由土地储备机构收储、整理之后转让给房地产开发商，经过开发商的商品房开发后最终销售给消费者。而我行就是根据土地流转环节，衍生出相应的贷款品种，如土地储备贷款、房地产开发贷款和个人住房按揭贷款。因此，通过发放土地储备贷款，不仅 取得了银行利息收入和派生存款，也丰富了我行的信贷业务
14、品种，有力地推进了我行房地产开发贷款、个人住房按揭贷款等贷款业务的发展。目前各级政府经营城市，绝大多数是收储老城区“退二进三” 企业或破产企7业的存量国有土地，这样一方面盘活了原国有企业陈欠的不良资产，另一方面也解决了改制企业、破产企业职工安置的资金来源和城市建设资金的融资渠道等问题，综合效益比较明显。 三、土地储备贷款业务运行中的问题土地储备制度在调节土地供求关系，增强政府调控土地市场能力等方面发挥了积极的作用。但作为一项创新制度，目前土地储备制度的理论研究和实践尚处于起步阶段，土地储备制度运行的政策、法律环境尚不完善，各地土地储备制度的运行过程中仍然存在着运作主体不统一、融资渠道过于单一、
15、土地出让方式不规范等问题，客观上给银行展开金融支持造成了法律及政策上的障碍，为防范金融风险带来了诸多问题和困难。（一）法律体系有待完善。我国土地管理法规定，城市土地属于国家所有，土地的出让职能只能由政府行使，这是政府通过建立土地储备制度主导土地一级市场的法律基础。但迄今为止，我国还没有出台全国统一的具体规范土地收购储备制度的法律或行政法规，目前土地储备制度的规范管理基本停留在“地方 规章” 的 层次。（二）运作主体法律地位尚未明确。目前，国内绝大多数市县都已建立土地储备中心，无论是事业性质还是企业性质的土地储备机构，大多是由政府全额拨款单位，按照政府的授权进行运作，仅是名义的独立法人。在市场经
16、济条件下，其市场定位从法律上尚未解决， ，但当前的土地储备机构无论以何种形式出现，不是严格意义上的市场主体，都不具备完全民事行为能力和独立支配法人财产的权力其， ；另一方面，土地储备运作机构没有法定的统一模式，如杭州市土地储备中心隶属于市土地管理局，福州市土地发展中心是8与市国土局平级的事业单位，厦门的土地储备机构则是以公司形式出现的。虽然 （三）政府部门过分注重土地收益最大化的单极目标。土地招标拍卖后，收储制度使土地资产的价值得到以显化，诱发出使部分地方政府产生“以地生财” 的念头 。某些地方 ，而在土地收储和出 让过程中，不以当地房地产市场需求为导向，不理会或忽视多目标，不考虑社会收益最优化，而把注意力过分集中于土地出让收益最大化这个单极目标上，采取各种方式进行“圈地”，不断扩大征用和收储土地规模，而对拆迁补偿环节的忽视，损害了农民、下岗职工等弱势群体的利益，从而引发了一系列社会矛盾。个别地方甚至利用行政优势和信息优势，通过在各种媒体和土地拍卖会等途径的上过分宣
