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1、1对我市文化系统行政审批现状的调查与思考最近，我们深入县（市）区和企业，对全市文化系统行政审批职能归并集中后运行情况进行了调查，综合调查情况表明总体运行良好，受理办结事项 2500 余件，群众满意率均为百分之百。但是，从深化改革、完善机制，优化服务，确保群众真正满意的更高标准来进行审视，还存在以下值得重视和亟待深化改革创新的问题。思考之一：针对行政审批管理体制中存在的上下不协调和批管没有真正分离等问题，要通过深化改革来建立上下协调和批管分离管理体制，确保上下运行畅通。上下协调和真正批管分离的行政审批管理体制，不仅是确保行政审批上下运行畅顺的前提，而且是行政审批职能实现“两集中”、“两到位”的体
2、制保证。但是，从我市文化系统现状看，还存在以下问题：一是体制不协调造成了上下运行不畅。目前我省省级以下成立了文化广电新闻出版局和进行了行政机关内设机构职能归并集中改革工作，而省政府机关尚未进行这两项改革。这种上下不协调的体制，影响了行政审批工作的高效、顺畅运行，主要表现在两方面：首先带来了市级以下局对上联系不便。比如，市、县（市）区局上报审批材料，需要面对省文化厅、广电局、新闻出版局、文物局等多个职能处室联系工作，如图 1 所示，要联系协调省厅、省局十个处，给工作带来极为不便。2图 1：市、县（市）区局行政审批处（科）与省级部门内设机构工作联系图其次造成了市局以下局内部职能运行不顺。由于省厅省
3、局仍然习惯沿用不分“批”、“管 ”的向下联系方式，使市以下局行政审批处（科）对上仅是单向联系，缺乏省级的业务指导和政策信息的沟通，而且使其内部职能运行不顺。比如省文化厅今年上半年关于互联网上网服务营业场所审批事宜，开会、发文都是联系市局文化市场管理部门，行政审批部门对此一无所知，当县（市）区局就审批过程中相关问题请示市局行政审批处时，他们对此无法回答，处于十分被动和尴尬的局面。二是大部分县（市）区“批”、“管”职能没有真正分离。实行行政审批职能归并集中的真正目的，是为了实现内设机构“批”、“管”职能分离。但是，由于县（市）区局编制限制，在编制不增加情况下，大部分县（市）区只能是名义上挂牌设立行
4、政审批科，尤其是区局更是如此，如图 2 所示，实际上“批”、“管”职能并没真正分离。3图 2：各县（市）区局设立行政审批科的情况图实质性设立行政审批科 形式上设立行政审批科 没有设立行政审批科宁海县文广新闻出版局象山县文广新闻出版局慈溪市文广新闻出版局奉化市文广新闻出版局余姚市文广新闻出版局鄞州区文广新闻出版局北仑区文广新闻出版局镇海区文广新闻出版局老三区文广新闻出版局高新区社管局东钱湖管委会社管局大榭开发区社管局为解决行政管理体制不协调而导致的行政运行不畅和编制限制所造成“批 ”、“管”职能没有真正分离等问题，建议相关部门按照既相对分离制约，又相互衔接顺畅的要求，继续深化管理体制和行政审批体
5、制改革。首先是建议省级机关甚至国家机关进行行政管理体制改革和职能归并，理顺上下关系。深化行政管理体制改革是党的十七大提出的要求，建议省级甚至国家机关加快改革的速度，增强改革的力度，成立全省甚至全国上下协调的文化广电新闻出版部门。如果现在进行行政管理体制改革条件暂不成熟，建议先进行内设机构职能归并集中改革，确保全省乃至全国文化系统行政审批工作运行顺畅。其次是县（市）区局要真正实行“批”、“管”分离行政管理体制。为确保真正做到“批 ”、“管”分离，建议县（市）区政府给文化广电新闻出版局增加编制，对内设机构按“批”、“管”相对独立分离要求，进行重新整合，尤其是各区局更应增编增员，做到行政体制上独立设
6、置，避免党政不分。如果编制暂时确实无法增加，也应按照“批”、“管 ”分离原则，对内设机构和职能进行重新调整归并，将现有编制职数调整到行政审批科，将社会监管职能4调整到文化市场执法大队。这样既最大限度的充分利用了在编人力资源，又真正做到了“批”、“管”分离，强化了审批和执法两个关键环节，避免了监管的空虚。思考之二：针对行政审批运行机制中存在的权限没有真正到位和没有纵横联审等问题，要通过开拓创新来建立权限真正到位和纵横联审运行机制，确保便民快捷高效。行政审批运行机制是行政审批制度改革的主要内容。科学、合理的行政审批运行机制，是保证行政审批规范有序和迅速高效的前提。但是，从全市文化系统行政审批运行现
7、状看，还存在以下问题：一是授权没有完全到位。按照行政审批职能归并集中改革要求，最终要实行“两集中”和“ 两到位”。但是，全市文化系统行政审批职能归并改革后，“两到位 ”中审批权限还没有完全到位。比如，我局共有审批事项 49 项，其中授权行政审批处和窗口办结的只有17 项，仅占 30%，如图 3 所示。各县（市）区局行政审批事项的审批权限，也都没有全部集中到行政审批科，如鄞州区局共有行政审批事项 32 项，其中授权行政审批科直接办理的只有 15 项，仅占 47 %。图 3：我局行政审批事项办理权限分类图办理权限 事项数量（件） 比例窗口办理备案事项 5 10%5行政审批处研究决定事项 12 20
8、%征求相关处室意见报分管局长审批事项 26 62%局长办公会议研究决定事项 4 8%二是纵横联审机制没有建立。第一是没有建立纵向联审机制。按法定要求，县（市）区局受理的行政审批事项，要在作出初审决定后，将申请材料和审核意见上报市局，市局也要按相应程序作出许可或审核决定，对作出审核决定事项要上报省甚至国家相关部门，省厅省局也要按照响应程序进行实质性审查后作出许可决定。如图4 所示，同样流程，县（市）区和市、省新闻出版行政部门要重复三次，企业要接受三次现场勘察。如果建立了纵向联审机制，可以缩短三分之二的审批时间。图 4：出版物印刷企业印刷经营许可证的审批流程图第二是没有建立横向联审机制。许多文化行
9、政审批事项需要多个部门审批或出具相关认定证明材料。如图 5 所示，少则需要 4 个部门，多则需要 6 个部门。如果每个部门按照承诺时限 15 个工作日办结，仅 4 个部门全部办结就需要 60 个工作日，至少也要三个月。如果建立了横向联审机制，可以缩短四分之三审批时间。6图 5：部分文化行政审批事项需要横向部门审批示意图序号 事项名称 涉及的审批部门1 互联网上网服务营业场所设立及变更文化、公安、消防、工商等部门2 娱乐经营场所设立许可 文化、公安、消防、卫生、环保、工商等部门三是“承诺”和“默许”审批机制没有建立。行政审批过程中经常遇到两种情形：一种是企业书面申报材料均符合法定要求，因为设备在
10、运送途中暂无设备不能审批。如果建立“承诺”审批机制，将极大方便服务于企业。另一种是有的申请事项，已到承诺时限，审批机关既没作出准予或不准予审批决定，也没有作出延长审批期限决定，导致超期没批问题出现，2008 年我市就发生 3 起这类问题被省电子监察系统追究。如果建立“超时默许”机制，将会杜绝类似问题发生。解以上问题，建议对行政审批运行机制进行创新创优：首先是修改完善审批流程，确保授权真正到位。修改完善中注意体现以下几个原则：（1 ）、确保权限真正到位，除法定需要领导班子集体研究决定外，一般事项授权行政审批处（科）全程处理，尤其是经常发生的事项；（2）、主体明确，责任清楚，真正做到权7力到位和责
11、任到位，使错案责任能够追究到具体部门和经办人，以增强审批人员责任感；（3）、简化程序，减少环节，增速提效，方便群众。其次是建立纵横联审机制，确保提速增效降本。一是建立纵向联审机制。对需要两级以上文化行政部门审核审批的项目，县局受理后通过网络平台向上传递材料，上级部门知道项目受理情况后，联动进行申报材料法定形式审查、共同组织现场勘察和作出审批决定，事后逐级补办相关手续；二是建立横向联审机制。对需要本级多个部门审批或出具相关证明材料的事项，前置审批部门受理申请材料后，通过网络平台将申报材料传递联审部门，共同联动审查申请材料、共同组织现场勘察和联合作出审批决定，后各自补办相关手续。再次，建立“承诺”
12、、“默许”机制，真正方便服务企业。企业“承诺”制具体做法是：对申报材料符合法定条件的企业，写出保证现场条件达到法定要求“承诺书”后，行政审批机关先核发证照，后补办相关手续。如果兑现不了承诺，到期后收回证照。行政审批机关“超时默许”制具体做法是：行政许可机关受理申请材料后，在公开承诺时限内，如果既不批准也不退回，又没有作出延长审批时限决定，则由事先授权的计算机信息管理系统自动审批，之后再按规定追究相关人员责任，补齐相关手续。8思考之三：针对行政审批服务方式中存在的缺乏服务标准和网络审批准备等问题，要通过改进优化来建立标准化和网络化服务方式，确保群众真正满意。行政审批制度改革目的之一，是方便服务于
13、群众。近几年来，我们围绕这一目标，在削减项目、归并职能、创新机制、优化服务等方面进行了一系列改革创新，人民群众满意度不断提升。但是，如从更高标准更高要求来进行审视，行政审批服务方式还存在以下不尽人意地方：1、规范化服务标准缺失。市行政服务中心尽管有考核办法和服务礼貌用语等制度，但是在系统化、规范化、标准化方面还存在一些问题。比如，窗口工作人员如何进行规范化服务、审改办如何进行常态监管和考核、对遵守规范好坏者如何实施奖惩等都没有制度规定，再如从着装到语言、行为，从受理到审查、决定、送达等建立没有系列化、规范化标准。2、缺乏建立网络化审批平台的紧迫感。行政许可法早已规定申请人可通过电子数据交换和电
14、子邮件等方式提出申请。但是，由于极大部分申请人习惯于纸质方式提出申请，故而各级行政审批机关对建立网络化审批平台缺乏紧迫感：一是网上审批设备没有准备，比如复印机、扫描仪、数码相机等基本设施都没有配备；二是审批技能没有掌握，目前窗口工作人员基本不会，少数人即使略知一二，也不熟练。93、许可案卷制作与管理规范空缺。规范完整的行政许可档案，不仅可为公众提供准确的行政审批信息查阅，而且能为行政救济提供有力证据，做好这项工作对申请人和行政审批机关都有利。但是，目前全国在这方面是空缺，怎样建档、怎样使用、怎样管理等都没有制定规范化标准。4、中介服务机构提供不够。申请人在办理申请事项过程中还需要相关中介机构提
15、供有偿服务，但其对之缺乏了解，如果行政审批机关能够为其提供信息，将会更加方便服务于申请人。比如部分文化行政审批事项需要验资评估、外文翻译、外文审读、印刷设备供应、公证机关等中介机构提供有偿服务。然而，目前各县（市）区行政服务中心文化窗口都没有提供此类信息服务，致使有些企业经常来回奔波。有针对性解决上述问题，建议各级文化行政部门要通过规范服务行为、创新服务手段、优化服务方式、拓展服务领域来改进以上不足，确保人民群众真正满意。首先，建立服务标准，规范服务行为。严格的服务标准，是规范服务行为的准则。因此，建议行政审批管理部门，根据行政审批实际和申请人要求，制订切实可行服务标准，形成标准明确、要求量化
16、、内容系统、层级递进的服务规范体系。比如对受理用语，发话用语、言谈举止、着装仪容、待人接物、办事态度、运行速度、解答要求、办公秩序、作息遵守、廉政建设等都作出具体量化规定，真正起到规范服务行为的作用。10其次，积极探索准备，推进网上审批。第一是做好操作技能培训工作，调整安排精通网络化作业人员到窗口工作，或对现有人员进行网上审批技能培训，使之熟练掌握网上审批技能；第二是配置网上审批设备，比如复印机、扫描仪、数码相机、传真机、打印机、电脑等必需设备；三是积极进行探索，充分利用外网进行受理和反馈，内网进行审批流转，在政府与企业、公众之间建立网络审批直达通道。再次，制订立卷标准，规范档案管理。相关职能部门要尽早制订行政许可案卷制作标准、检查评比办法和管理规定，以此推进行政许可案卷规范化管理。制作标准制订要注意以下几个问题：第一要注意资料收集完整性，包括申报材料、照片、图表、各类文书、记录、论证评审报告等；第二是要注意文书格式规范性，包括受理凭证、告知书、回执、通知书、意见书、送达单等；第三是要注意关键材料
