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1、1第一章公共管理导论第一节管理与管理理论的演进一、管理的含义：管理是以管理者为主体进行的活动；管理是在一定环境和条件下进行的；管理是为了实现特定目标；管理需要动员和配置有效资源；管理具有基本的职能；管理是一种社会实践活动。二、管理的职能1、管理职能：是管理者在管理过程中的各种基本活动及其功能。2、管理职能的划分及其特点：（1）计划职能。这是管理活动的起点，是确定管理目标的第一个步骤。计划职能是对于管理进行预先筹划和安排的一种活动。计划职能的特点是：预先性，预测性，评价性，选择性，调整性。（2）组织职能。组织职能是管理活动得以顺利进行的必要环节。组织职能是管理者按照组织的特点和原则，通过组织设计
2、，构建有效的组织结构，合理配置各种管理资源并使之有效运行，以实现管理目标的活动。组织职能具有合理性、有序性和规范性。组织是管理的前提和载体。组织职能是一个动态的过程，管理者需要根据情况调整和重塑组织。（3）领导职能。领导职能是管理过程的活的灵魂，是集中体现管理者素质和管理能力的活动，是实现管理效率和效果的关键。领导职能就是管理者按照管理目标和任务，运用管理权力，主导和影响被管理者，使之为了管理目标的实现而积极行动并贡献力量的活动。领导职能的主要作用对象是组织中的被管理者，这就决定了领导职能的基本内容包括激励、沟通、协调、奖励、处罚、示范等。领导职能的一般特点合法权力性、主导性、决断性、公正性、
3、协调性、规范性。（4）控制职能。控制职能是管理过程的监视器和调节器，它对于管理过程和顺利进行具有重要的保证作用。控制职能是按照组织目标和计划的要求，对组织和社会的运行状况进行检查、监督和调节的活动。控制具有特定的标准性和反馈性。控制职能主要包括控制操作性实施标准的确定；管理实际状况和偏差的测定；管理运行问题的分析；纠偏措施和对策的制定和实施等。三、管理学的含义、含义：管理学是研究管理现象及其发展规律的科学。管理学的研究与管理的本质联系在一起；管理学在研究和把握管理的本质含义的前提下，也对管理的具体形态进行研究；管理学以探索管理现象的发展规律作为自己的目标和任务；管理学是一门学科。2、管理学研究
4、的内容：管理中的人；管理资源；管理行为和职能；管理的组织和制度；管理中的若干关系；管理的文化和价值；对管理的评价。3、管理学的一般规律和特殊规律。一般规律：管理的人本规律；管理的组织规律；管理过程的循环规律；管理的择优规律；管理的权变规律；管理的反馈规律。特殊规律：是指在不同社会形态、管理领域、管理组织、管理部门、管理层次以及管理事务中产生特定作用的规律。4、管理学是一门独立的学科，有自己的学科特征：管理学是一门交叉学科；管理学是一门应用学科；管理学是一门发展学科。四、管理理论的演进（一）古典管理理论阶段1、科学管理学派代表人物及其代表作：美国的弗雷德里克温斯洛泰罗， 科学管理原理 。其主要思
5、想： 科学管理的中心问题是提高效率；为工作挑选一流的人员；实行标准化管理；实行刺激性的计件工资制；劳资双方为提高劳动生产率共同合作；实行计划职能与执行职能的分离；使管理职能细化，在此基础上实行“职能工长制” ；实行组织控制的例外原则。2、组织管理学派代表人物之一及其代表作：法国的亨利法约尔，工业管理与一般管理 。其主要思想：（1）关于管理的基本职能。法约尔认为，就一般企业而言，其主要活动有 6 项，即技术、商业、财务、安全、会计和管理活动。管理活动可以划分为计划、组织、指挥、协调和控制等 5 项基本职能。2（2）法约尔提出了管理的 14 项一般原则。代表人物之二及其代表作：德国的马克斯韦伯，
6、社会和经济组织的理论 。其主要思想：（1）把人类社会的权威划分为三种基本类型，即传统型、魅力型和法理型。（2）确定了现代行政体系的基本原则：提出了理性化的基本原则和观念；管理组织必须按照科层制设立；按照法理性认同原则进行组织的权力管理；管理遵循对事不对人的原则；行政官员由委任产生，领取固定薪金，其升迁由上级决定。（二） 行为科学阶段1、人际关系学说。代表人物是梅奥，其主要思想是通过霍桑实验得出的：工人是社会人而不仅仅是经济人；在组织中存在着非正式组织；新型的领导在于提高工人的满足度，从而激发工人的劳动积极性。梅奥等人的霍桑实验奠定了管理的行为科学的基础，通过该实验得出的结论构成了管理中的人际关
7、系学说。2、关于人的需求、动机和激励问题。（1）马斯洛的需要层次理论。马斯洛在其代表性著作人类动机的理论和激励与个人中，提出人的动机是由需要决定的，这些需要由高到低划分为 5 个层次，即生理的需要、安全的需要、社交的需要、尊重的需要和自我实现的需要。（2）赫茨伯格的双因素激励理论。美国行为科学家赫茨伯格在其工作的推力和工作与人 性等著作中，提出影响人的积极性的因素主要有两大类：一是保健因素，二是激励因素。 在管理过程中，保健因素起着保证和维持原有状况的作用，它能够预防组织成员的不满。但 是，保健因素不能激发组织成员的积极性，要激发组织成员的积极性，必须采用激励因素， 即通过成就，认可、挑战性工
8、作、责任、升迁和发展等因素，来调动组织成员的积极性。3、关于管理中的人性问题。麦格雷戈的“X 理论Y 理论” 。阿吉里斯的“不成熟成熟理论” 。4、关于人际关系问题。巴纳德的动态平衡理论是这方面的代表理论，卢因的群体动力学理论也代表了这一方面的研究成果。5、行为科学阶段管理理论的特点。强调对人性的全面关注；重视非正式组织；主张在管理方式上由监督制裁转向人性激发，由专断转向民主。这些思想改进了古典阶段的管理理论，但是，由于它们过分偏重对组织中人的行为的研究，忽视了组织的结构及其制度、规则的重要性；在强调非正式组织的同时，有忽视正式组织的倾向；过分强调人际关系的人的心理需要的满足，忽视了对于专业和
9、职位角色的要求。（三）现代管理理论阶段1、 “管理学丛林”：是指在第二次世界大战以后，管理学得到了迅速的发展，诸多学者从不同的学科、不同的角度出发，运用不同的方法对管理展开研究，产生了各种各样的管理理论学派。2、孔茨划分的 11 个管理学派。要了解每个学派的代表人物及其主要思想。以孔茨等为代表的管理过程学派；以麦格雷戈等为代表的人性行为学派；以巴纳德等为代表的社会系统学派；以马克兰特等为代表的管理科学学派；以西蒙等为代表的决策理论学派；以卡斯特等为代表的系统管理学派；以德鲁克等为代表的经验学派；以明茨伯格等为代表的经理角色学派；以特里斯特等为代表的社会一技术学派；以布里奇等为代表的经营管理学派
10、；以卢丹斯等为代表的权变理论学派。3、管理理论演进的四个特点：（一）管理学的发展是从对管理中经济人、机械人的设定到对管理中社会人设定的过程。（二）管理学的发展是从管理过程的单个因素、单个过程和单个侧面的研究到全面系统研究的过程。（三）管理学的发展是从以定性分析为主到定性分析与定量分析结合的过程。（四）管理学的发展是从学派分化到兼容并包、相互借鉴、吸收融合的过程。第二节 行政与行政理论的发展一、行政的基本界定行政的概念。行政是国家权力机关的执行机关（即国家行政机关）行使国家权力，依法管理国家事务、社会公共事务和行政机关内部事务的活动。3外延：国家、政府、行政（执行）部门内涵：国家或政府的公共事务
11、管理活动及其过程行政的特点：执行性、政治性、权威性二、行政与其他相关概念辨析行政与政治。政治：国家意志的表达。实质: 阶级之间的关系，核心是国家政权行政：国家意志的执行。根本任务:以国家政权为后盾、以维护和巩固国家政权行政与立法、司法。西方“三权分立”：立法权、司法权和行政权分别由议会、法院和政府“独立”行使 我国“人民代表大会制”：立法权由全国人民代表大会（最高权力机关）行使；司法权由审判机关和检察机关行使；行政权由国务院和地方各级人民政府行使我国的国家行政机关、审判机关和检察机关都由人民代表大会产生，并对其负责、受其监督。三、行政学的研究对象、性质和方法什么是行政学。行政学是一门研究国家行
12、政机关依法有效地管理国家事务、社会公共事务和行政机关内部事务的学科，或者说是系统地研究行政现象及其活动规律的科学。从四个方面把握行政学的定义：（1）行政的主体是国家权力机关的执行机构，即国家行政机关。（2）行政的客体是国家事务、社会公务事务和行政机关的内部事务。（3）行政活动的根本原则是依法管理。（4）行政学的主要任务和根本目的就在于探讨和发现行政活动的规律性。四、行政理论的发展、行政学在西方的兴起行政学在西方兴起的历史原因：（1） “行政国家”的出现；（2） “文官制度”改革运动的发展；（3）多种学科的形成与发展；（4）专业教育和职业教育的发展。西方行政学发展的三个阶段：西方行政学产生于美国
13、，以 1887 年威尔逊发表行政管理学之研究为标志。（1）形成时期（科学管理时期）19 世纪末到 20 世纪 30 年代。1887 年威尔逊行政管理学之研究1900 年古德诺政治与行政1912 年泰罗科学管理原理1926 年怀特行政管理学导论 、魏劳毕公共行政管理（2）成长时期（行为科学时期）20 世纪 30 年代至 60 年代梅奥“霍桑实验”巴纳德动态平衡理论西蒙决策理论麦格雷戈 X-Y 理论马斯洛人的需要层次理论（3）发展时期（新公共行政管理时期）20 世纪 60 年代至今 布坎南公共选择学派科 斯新制度经济学派帕森斯系统理论第三节 公共理论的兴起一、公共管理的概述1、公共管理理论三次重大
14、理论转换传统的公共行政公共政策分析公共管理2、对传统的公共行政理论的批评3、公共管理理论的产生。20 世纪七八十年代，公共管理理论在美国大学的公共政策学院和商学院4成长起来。二、对公共管理理论的不同理解在西文特别是美国的文献中，对作为一个学科的公共管理主要有如下三种不同的理解：1、将“公共管理” 等同于“公共行政” ，这种用法常见于日常公共部门管理活动中，也来自于坚持传统的公共行政途径的学者们。代表人物:赫德森、罗森布鲁姆。2、将公共管理当做公共行政的一个分支学科，认为公共管理是关于公共行政的项目设计、组织结构化、政策和管理计划，经由预算系统的资源配置、财政管理、人力资源管理、项目评估和审计的
15、应用方法论方面的总的看法。代表人物:奥特,海德和沙夫里茨。3、将公共管理看做不同于传统的公共行政和政策分析的一个新的学科框架,有许多学者持这种看法。代表人物:加森和奥弗曼,佩里和克雷默.三、公共管理的研究对象公共管理是综合运用各种科学知识和方法来研究公共管理组织和公共管理过程及其规律性的学科。国内外较有影响的几种定义:沃尔多:公共行政是“研究公共行政这一特定过程的学问”,而“公共行政就是政府持续不断地活跃着的业务工作,这种业务工作是通过一系列组织和管理程序,同法律的执行联系起来” 。F.A.尼格罗和 L.G.尼格罗:公共行政是研究政府的公共行政活动,而公共行政可以理解为如下内容:第一,公共行政
16、是公共机构中的一个协作性集体的努力;第二,它遍布于三大政府部门,以及它们之间的相互关系之中;第三,它在公共政策的形成过程中发挥重要作用,因而是政治过程的一个部分;第四,在许多主要的方面与私人行政不同;第五,在为社区服务方面与大量的私人团体和个人有着密切联系。张金鉴:行政学就是对行政现象与事实作有组织有计划的研究,而获得的原理与法则的系统知识。黄达强:行政学是研究国家行政组织对社会事物进行有效管理的规律的科学。夏书章:行政管理学是研究国家行政管理的科学,研究在行使国家权力对社会事务进行管理活动中,有效地组织和协调各种管理要素的科学,行政学的宗旨在于提高形状管理的效能和效率。四、公共管理的学科特征1、就研究对象和范围来说,传统的公共行政主要局限于政府行政机关特别是官僚机构的研究上,而公共管理则把研究对象扩大到其他政府机关和非营利组织或第三部门甚至私人部门的公共的方面。2、公共管理更具跨学科、综合性的特点.。3、公共管理将研究焦
